Особенности системы жилищного финансирования в России до 1994 г.

В советское время, до перехода экономики России на рыночные методы хозяйствования, более 80% всего объема государственного жилищного строительства финансировалось за счет средств государственного бюджета. Предприятия строительного комплекса, являясь государственными по форме собственности, находились в ведении государственных органов управления.

По мере проведения рыночных реформ происходило увеличение объемов жилищного строительства, осуществляемого организациями негосударственных форм собственности. Табл. 2.1 иллюстрирует изменение роли организаций различных форм собственности в строительстве жилых домов.

 

Таблица 2.1. Ввод в действие жилых домов организациями различных форм собственности (млн кв. м общей площади)

Удельный вес в общем объеме ввода, %
	1993	1995	2000	2001	2002	2003	2004
Всего введено в действие жилых домов	100	100	100	100	100	100	100
В том числе по формам собственности:
государственная	36,0	22,0	11,6	9,9	9,2	8,8	7,4
из нее:
федеральная	28,0	17,0	7,8	6,0	5,6	5,3	4,2
собственность субъектов РФ	8,0	5,0	3,8	3,9	3,6	3,5	3,2
муниципальная	17,0	10,0	9,2	9,6	8,8	8,1	7,8
частная	24,0	36,0	63,9	66,0	68,5	70,2	73,1
смешанная российская	23,0	32,0	13,9	13,0	12,2	11,4	10,2

Источник: Российский статистический ежегодник. 2005: Статистический сборник. М.: Государственный комитет Российской Федерации по статистике, 2005.

 

Большая часть жилищного фонда относилась к государственному сектору (табл. 2.2). Квартиры передавались в бессрочное пользование по сложившейся системе государственного обеспечения граждан жильем в порядке очереди.

Таблица 2.2. Жилищный фонд (площадь жилищ на конец года)

Жилищный фонд	1980	1985	1990	1995	2000	2002	2003	2004
Всего млн кв. м	1861	2138	2425	2645	2787	2853	2885	2917
%	100	100	100	100	100	100	100	100
В том числе:
частный	37,8	34,6	32,6	52,9	65,3	69,9	71,5	73,5
из него в собственности граждан	33,3	29,2	26,4	44,1	58,1	66,5	68,3	70,4
государственный	41,4	42,7	41,7	10,2	6,4	6,5	5,8	5,5
муниципальный	20,5	21,9	25,2	29,6	26,5	22,5	21,7	20,1
общественный	0,3	0,7	0,5	0,1	0,1	0,1	0,1	0,0
смешанной формы собственности	–	–	–	7,3	1,8	1,0	0,9	0,8

Источник: Российский статистический ежегодник. 2005.

 

Государственный жилищный фонд находился в ведении местных Советов народных депутатов (жилищный фонд местных Советов) и в ведении министерств, государственных комитетов и ведомств (ведомственный жилищный фонд). Жилищный фонд в личной собственности составлял лишь 26% всего жилого фонда, а на долю жилищно-строительных кооперативов приходилось только 4%.

Административная распределительная система, отсутствие рыночных механизмов управления приводили к постоянному дефициту строительных мощностей, ресурсов для строительства, к недостатку жилья и многолетнему ожиданию в очереди граждан, желающих получить бесплатное жилье. Каждая четвертая семья претендовала на получение бесплатной государственной жилплощади и находилась в очереди на улучшение жилищных условий в среднем от 7 до 8 лет[5].

Конец 1980-х — начало 1990-х гг. — период перестройки экономики, перехода к рыночным отношениям — характеризовался общим спадом строительного производства, сокращением бюджетных средств, ассигнуемых на строительство и поддержание жилищного фонда. Табл. 2.3 показывает динамику объемов жилищного строительства.

 

Таблица 2.3. Объемы жилищного строительства в 1987―2005 гг.

Построено жилья

  млн кв. м % (к 1987 г.)   1987   72,8 100   1991   49,4 67,9   1992   41,5 57,0   1993   41,8 57,4 1994 39,2 53,8 1995 41,0 56,3 1996 34,3 47,1 1997 32,7 44,9 1998 30,6 42,2 1999 32,0 44,0 2000 30,3 41,6 2001 31,7 43,5 2002 33,8 46,4 2003 36,4 49,5 2004 41,0 56,3 2005 43,5 59,8

Источник: Косарева Н.Б., Страйк Р. Реформа жилищного сектора России; Российский статистический ежегодник. 2005.

 

В дореформенный период часть бюджетных средств через систему трех банков (Государственный сберегательный банк, ПромСтройбанк, Жилсоцбанк) направлялась на жилищное кредитование. С помощью государственных кредитов, а также накоплений граждан создавались жилищно-строительные и жилищные кооперативы, которые строили жилье, находящееся в кооперативной собственности. Часть кредитов направлялась на финансирование индивидуального жилищного строительства, в основном домов в сельской местности, а также в садоводческих и дачных товариществах.

Эти кредиты содержали в себе элемент субсидий[6]: использовавшаяся до 1991 г. ставка в 2% была ниже банковской ставки по вкладам сроком более одного года (3%) и только на 1 процентный пункт выше официального уровня инфляции. Сроки таких кредитов достигали 25 лет. В еще большей степени субсидировалось кредитование строительства квартир в жилищно-строительных кооперативах ― процентная ставка по этим кредитам составляла только 0,5%.

После того как в 1991 г. Сбербанк стал акционерным коммерческим банком, его кредитная политика начала меняться. С апреля 1993 г. Сбербанк России перешел к переменным процентным ставкам по жилищным кредитам, предоставляемым физическим лицам, исходя из существующей рыночной стоимости ресурсов и текущей учетной ставки Центрального банка Российской Федерации, а субсидирование льготных и беспроцентных ссуд для отдельных групп населения стало осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Рост инфляции и соответственно рост рыночных процентных ставок привели к тому, что уже в начале 1993 г. кредиты на приобретение готовой квартиры или строительство индивидуального жилого дома стали практически недоступными для большинства граждан, за исключением тех категорий населения, которые в соответствии с действующим законодательством или многочисленными постановлениями Правительства Российской Федерации имели право на получение льготных или беспроцентных ссуд на жилищное строительство (инвалиды и участники Великой Отечественной войны и войны в Афганистане, жертвы Чернобыльской аварии, уволенные в отставку или запас военнослужащие, вынужденные переселенцы и беженцы, жертвы политических репрессий, члены их семей и др.).

На основании соглашения между Сбербанком, Министерством финансов и Центральным банком Российской Федерации, заключенного в апреле 1992 г., Сбербанк начал кредитование индивидуального и кооперативного строительства, применяя ставку 20% годовых. Из этих 20% только 8 процентных пунктов предстояло выплачивать заемщику, а остальные 12 покрывались за счет федерального бюджета; в дальнейшем из государственного бюджета покрывалась разница между льготной процентной ставкой, выплачиваемой заемщиком, и учетной ставкой Центрального банка. Нагрузка на бюджет в связи с компенсацией по процентным ставкам стала столь велика, что в 1995 г. действие соглашения было приостановлено специальным совместным решением Сбербанка и Министерства финансов Российской Федерации. После этого предоставление новых льготных или беспроцентных кредитов стало практически невозможным. Министерство финансов «выкупило» портфель кредитов для льготных категорий граждан, и Сбербанк фактически свернул программу выдачи новых кредитов на льготных условиях.

2.2. Основные изменения в области жилищного финансирования
в 1994 ― 2002 гг.

Таким образом, ситуация, сложившаяся в сфере жилищного финансирования в 1992–1993 гг., накануне принятия правительством новой стратегии и начала этапа поиска коммерческими банками их собственного места в этой сфере, характеризовалась следующими основными признаками:

· снижающимися объемами бюджетных средств, направляемых в жилищный сектор, их крайне неэффективным использованием;

· высокими и нестабильными темпами инфляции, ростом процентных ставок по кредитам;

· высоким кредитным риском при долгосрочном жилищном кредитовании в связи с несовершенством законодательства (невозможностью обращения взыскания и выселения заемщика из заложенного жилья);

· неготовностью банков предоставлять долгосрочные жилищные кредиты под залог жилья; наличием различных «квазиипотечных» форм обеспечения жильем (аренды с правом последующего выкупа); низкой доступностью жилья, а также отрицательными ставками процентов по депозитам, что делало невозможным для групп населения со средними доходами как приобретение жилья за наличные средства, так и накопление необходимых средств.

Эти факторы и определили направления новой политики Правительства Российской Федерации в сфере жилищного финансирования: 1) разработку новой законодательной базы для развития долгосрочного жилищного кредитования, 2) развитие рыночной системы финансирования строительства, 3) привлечение средств частных инвесторов в жилищную сферу.

Развитие государственной жилищной политики в 1996―2000 гг. определялось Государственной целевой программой «Жилище» (одобренной Постановлением Совета министров Российской Федерации ― Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595) и Основными направлениями нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище» (Указ Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 431). За этот период были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены приоритетные направления и отработаны механизмы ее реализации, а также создана нормативная правовая база, связанная с обеспечением прав собственности в жилищной сфере, жилищным строительством, жилищным финансированием, ипотечным кредитованием. Изменились формы участия бюджетов в жилищном финансировании путем ориентации бюджетов на оказание поддержки гражданам в форме предоставления субсидий на приобретение жилья.

Основные направления развития жилищной политики в 2002―2010 гг. определены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675, утвердившим федеральную целевую программу «Жилище» на 2002―2010 гг. Эта программа отличается комплексным подходом к решению проблем жилищной сферы, в частности, в ней содержатся меры по развитию системы обеспечения жильем отдельных категорий граждан (военнослужащих, переселенцев и т.д.) с использованием механизма бюджетного субсидирования (государственных жилищных сертификатов).

На протяжении последних лет развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования происходило в достаточно сложной экономической ситуации, решающее воздействие на которую оказал финансовый кризис 1998 г. Кризис внес существенные коррективы в структуру и направления развития банковской системы, практически приостановил деятельность фондового рынка, связанного с ГКО, негативно отразился на инфляции и падении реальных доходов значительной части населения. Ряд крупнейших банков практически прекратили свою деятельность, а граждане, хранившие в них свои сбережения, понесли существенные финансовые потери, надолго потеряв доверие к коммерческим банкам. Ко всему прочему, кризис подорвал доверие инвесторов — как зарубежных, так и внутри страны — к возможности размещения денежных средств в долгосрочные долговые инструменты, включая ценные бумаги, которые предполагалось выпускать на основе ипотечных кредитов. Лишь к началу 2000 г. наметился ряд предпосылок для развития системы ипотечного кредитования.

В законодательной сфере происходил активный процесс совершенствования правовых и нормативных основ, регулирующих деятельность различных субъектов рынка жилищных ипотечных кредитов. Задачи развития жилищной ипотеки стали находить все большее отражение в различных законодательных актах и программных правительственных документах (Федеральный закон Российской Федерации «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ, Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ, Концепция развития системы жилищного ипотечного кредитования в России от 11 января 2000 г. № 28, Федеральный закон «О внесении в некоторые акты законодательства Российской Федерации изменений и дополнений, направленных на развитие системы ипотечного жилищного кредитования (заимствования)» от 24 декабря 2002 г. № 179-ФЗ, существенно расширивший возможности кредиторов предоставлять долгосрочные жилищные кредиты под залог приобретаемого жилья и др.).

Различные субъекты жилищного рынка, включая банки, застройщиков, риэлторов, страховые компании, начали рассматривать ипотечное жилищное кредитование как сферу нового перспективного бизнеса. Образовался новый, пока еще небольшой, но быстро расширяющийся круг банков, последовательно и профессионально осваивающих операции по долгосрочному ипотечному жилищному кредитованию населения. Все больше банков применяют классическую схему долгосрочного жилищного кредитования, используя механизм ипотеки в качестве обеспечения кредитов населению. Практика показывает, что как только банки получают доступ к долгосрочным ресурсам для кредитования населения, они активно приступают к освоению этого нового для них рынка. Несмотря на пока еще небольшие масштабы ипотечного рынка, созданы и апробированы определенные организационно-финансовые механизмы для рефинансирования банков, предоставляющих долгосрочные ипотечные жилищные кредиты.

Значимую роль в развитии жилищной ипотеки стали играть администрации субъектов Российской Федерации и городов. Во многих регионах разрабатываются и внедряются в жизнь различные программы развития ипотечного кредитования населения. В условиях отсутствия кредитных ресурсов в этой сфере региональные программы в большинстве своем ориентированы на использование средств региональных и местных бюджетов, которые в форме льготных жилищных кредитов предоставляются населению на приобретение или строительство жилья.

В условиях острого финансового голода, когда бюджетное финансирование жилищного строительства сократилось до минимума, застройщики стали активно развивать различные формы привлечения денежных средств непосредственно от населения как в форме договоров инвестирования или долевого участия в строительстве, так и в форме создания специализированных строительно-сберегательных касс, потребительских и кредитных союзов. Они начали успешно конкурировать с банками, привлекая денежные средства населения и осуществляя продажу квартир в рассрочку без соблюдения обязательных для кредитных организаций требований по резервированию и экономическим нормативам.

В целом, несмотря на достаточно широкий спектр подходов к организации системы жилищного кредитования, в обществе растет осознание ключевой роли жилищной ипотеки как рыночного инструмента решения жилищных проблем населения и привлечения средств для финансирования жилищного строительства.