Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления

Теорию свободной общины в развитии взглядов на сущность местного самоуправления сменила общественная, называемая также общественно-хозяйственной, теория местного самоуправления. Данная теория также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества».

Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства и, следовательно, самоуправление, согласно общественной теории, есть управление делами местного хозяйства.

В рамках данной теории самоуправляющаяся община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности.¹ «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы».²

Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.

Как показала практика, органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие помимо частноправового еще и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти. Оказалось, что дела местные и дела государственные, порученные для исполнения общинам, нельзя точно разграничить. Вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, поскольку по своему содержанию они не отличаются от местных задач государственного значения. Эти вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.

В России общественно-хозяйственная теория была наиболее популярна в 1860-е гг., в эпоху земств. Идеи данной теории были положены в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.¹, в котором были предприняты попытки определить местное самоуправление как деятельность, отличающуюся, по сути, от административной. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. Видный славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления и настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике, поскольку оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.¹

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой стороны – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило.²

Постепенно идея противопоставления общины государству прекратила своё существование, а местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями. Однако проблема соотношения между центральными и местными органами полностью не решена до сих пор ни в одной стране Европы, что заставляет ученых искать пути её решения.