От 9 февраля 2006 года Дело N А56-43667/2005

В отзыве на жалобу общество просит оставить ее без удовлетворения, указывая на допущенные управлением процессуальные нарушения: два правонарушения выявлены в рамках одного административного производства. При этом административный орган в нарушение части 1 статьи 28.2 КоАП РФ составил один протокол об административном правонарушении и принял одно постановление, согласно которому в отношении общества применены меры административной ответственности за два отдельных административных правонарушения.

 В судебном заседании представители управления поддержали доводы жалобы, а представитель общества отклонил их.

В рамках административного производства N 40-05/81 управление составило один протокол об административном правонарушении от 30.08.2005.

 Согласно постановлению управления от 13.09.2005 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 15.25 КоАП РФ (в редакции Закона N 118-ФЗ). При этом из текста постановления следует, что административный орган рассматривает действия заявителя как образующие два самостоятельных административных правонарушения, которые квалифицируются по одной части одной статьи КоАП РФ: нарушение срока представления форм учета и отчетности по валютным операциям и нарушение порядка переоформления паспорта сделки. Заявителю назначено административное наказание в виде 40000 руб. штрафа (400 МРОТ) за каждое правонарушение, "всего в сумме 80000 руб." (листы дела 6 - 11).

Заявитель не оспаривает наличие вмененных ему нарушений, однако полагает, что незаконно привлечен к "двойной" ответственности (два штрафа за "один состав административного правонарушения"), в связи с чем просит суд первой инстанции изменить постановление управления от 13.09.2005, ссылаясь на часть 2 статьи 4.4 КоАП РФ.

 Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции согласился с доводами заявителя, посчитав, что им "совершено несколько противоправных виновных действий, образующих состав одного административного правонарушения" (часть 6 статьи 15.25 КоАП РФ), а следовательно, в данном случае законодателем предусмотрено наложение одной санкции в виде 40000 руб. административного штрафа (лист дела 36).

 Изучив материалы дела и доводы жалобы, кассационная коллегия считает правовую позицию суда первой инстанции ошибочной, противоречащей как официальному толкованию материального закона, так и правовой доктрине.

 Несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям, нарушение установленного порядка использования специального счета и (или) резервирования, нарушение установленных единых правил оформления паспортов сделок либо нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда (часть 6 статьи 15.25 КоАП РФ в редакции Закона N 118-ФЗ, вступившего в силу с 01.10.2004).

 Закрепленный в приведенной норме права состав административного правонарушения является сложным. Одно или несколько предусмотренных в нем противоправных действий, будучи совершенными в действительности, рассматриваются как одно или несколько оконченных правонарушений.

 Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации предусмотрена возможность привлечения к административной ответственности только за оконченное правонарушение. Административное правонарушение считается оконченным с момента, когда в результате действия (бездействия) правонарушителя имеются все предусмотренные законом признаки состава административного правонарушения (пункт 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

 Сложный состав правонарушения в публично-правовой доктрине рассматривается как допускающий оценку правонарушения как оконченного без совершения всех перечисленных в нем противоправных действий, а с совершением хотя бы одного из них.

 В силу части 1 статьи 4.4 КоАП РФ при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

 Таким образом, в действиях общества усматриваются два самостоятельных административных правонарушения, каждое из которых следует квалифицировать по части 6 статьи 15.25 КоАП РФ. Мера административной ответственности избрана управлением с учетом этих обстоятельств и не противоречит требованиям статей 3.5, 4.4 КоАП РФ.

 Доводы заявителя относительно нарушения управлением порядка привлечения к административной ответственности (часть 1 статьи 28.2 КоАП РФ) отклоняются судом кассационной инстанции по следующим основаниям.

Составление в данном случае управлением одного протокола об административном правонарушении (вместо двух), равно как и принятие одного постановления по делу об административном правонарушении (вместо двух) не могут рассматриваться как процедурные нарушения, свидетельствующие о серьезных негативных процессуальных последствиях: об ущемлении прав общества как участника административной процедуры, о неполноте выяснения административным органом фактических обстоятельств дела. Придание подобным процедурным ошибкам значения безусловных оснований для признания постановления административного органа незаконным означало бы сугубо формальный подход суда к оценке положений раздела IV КоАП РФ, что, в свою очередь, не отвечало бы принципам справедливости и неотвратимости юридической ответственности.

 

БЕЛОВ С.А.:

Самая важная и основная функция протокола – это основание для возбуждения производства об адм.правонарушении. В протоколе излагается основная информация о содеянном, сведения о привлекаемом лице, о потерпевших, свидетелях, иных собранных доказательствах и т.д. В протоколе также содержится первоначальная квалификация содеянного. С момента составления протокола об адм.правонарушении дело считается возбужденным (ч.4 ст.28.1).

Самая проблемная функция протокола – это протокол как доказательство. Честно говоря, у САБ иногда возникает ощущение нереальности происходящего, потому что кажется, что любой квалифицированный юрист должен понимать, что протокол – это не доказательство, а процессуальный документ, который фиксирует определенные сведения. Это форма возбуждения производства, процессуальный акт о возбуждении дела. Самое парадоксальное – в КоАП протокол почти прямо назван доказательством («…на основании протокола и иных доказательств»). В протоколе есть разделы, которые содержат указания на доказательства! Свидетели, например, объяснения лица, в отношении которого возбуждено производство – вот доказательства. Но судьи и иные должностные лица, рассматривающие дела, чаще всего под протоколом (по САБ) понимают фиксацию сведений, которые стали известны лицу, уполномоченному на составление протокола. Например, наблюдение сотрудником ГИБДД нарушения ПДД. То, что он видел – вот доказательство!!! Но он фиксирует их в протоколе – и протокол якобы становится формой изложения ставших ему известных сведений. В этом случае протокол и должен так оцениваться – какие могут быть возражения против того, что инспектор может быть наблюдателем правонарушения. Но тогда протоколу должна быть придана соответствующая оценка – может, этот инспектор видел, как заехал одним колесом на разделительную полосу, за 300 метров, когда еще солнце светило в глаза. Либо когда приходит письмо с жалобой на громкую музыку по ночам – на основании письма составляют протокол. Должна быть адекватная оценка протокола такого – видел или нет, на месте нарушения был или нет!!! С этим со всем судьям и иным должностным лицам неохота разбираться. Ладно должностные лица – есть понятие чести мундира, мол нет оснований не доверять сотрудникам ГИБДД, мол они не заинтересованы лично в рассмотрении материалов дела и нет их интереса личного. Нередко постановления судей обосновываются так – событие нарушения и вина лица подтверждаются протоколом – и ВСЕ!!! Ладно, когда лицо, составившее протокол, выносит постановление – себе верит, ясное дело. Но вот в судах – указывают на протокол, говорят о вине, подтвержденной по сути процессуальной бумагой, мол он и подтверждает вину. Протокол не должен считаться доказательством – должен оцениваться с т.з. тех доказательств, которые за ним стоят. А сами доказательства уже должны оцениваться судьей, привлекающим к ответственности. Если протокол признается доказательством – это противоречит самой канве процессуальных гарантий и процессуальной формы разбирательства. В КоАПе нет такого доказательства как непосредственное наблюдение лица, имеющего право составлять протокол. Есть как основание вроде для возбуждения дела. Раз это доказательство, оно должно оцениваться в совокупности с иными доказательствами, должно проверяться строго и формально на соответствие закону (как с т.з. оформления, так и с т.з. допущения, оснований получения)! Но не сам протокол!

Важная вещь – первоначальная квалификация дела. Смысл предварительной квалификации в протоколе – вопросы должностной подведомственности (общий принцип – право на составление протокола и на вынесение решения по делу относится к компетенции одного органа; п.3 Постановление Пленума ВС – судья по протокольной квалификации устанавливает подведомственность свою по делу). Тем более принцип доведения до привлекаемого лица информации, в чем его действительно обвиняют. Применительно к протоколам об адм.правонарушениям довольно существенно, какую первоначальную квалификацию дает лицо, составляющее протокол – переквалификация возможна без ухудшения условий привлекаемого лица. Но последующая переквалификация после составления протокола возможна. В соотв.с Постановлением Пленума ВС №5 (п.20) переквалификация с первоначальной возможна, но не абсолютна – она должна быть в рамках одного родового объекта с первоначальной квалификацией, «при условии, что это не ухудшает положения лица, в отношении которого возбуждено дело, и не изменяет подведомственности его рассмотрения». Нельзя переквалифицировать на иной родовой объект – потому что придется составлять иной протокол, иное производство – а это меняет круг доказательств, иные обстоятельства, которые должны быть зафиксированы. Не говоря о том, что родовой объект меняет подведомственность. Первый критерий – в рамках родового объекта. 2 концепции – по содержанию раздела II, либо по перечню сфер законодательства из стст. 4.5, 28.7. По условиям задачи соблюдено.Теперь про недопустимость ухудшения положения лица – откуда это взято вообще?!

Принцип один протокол – проверяющие органы составляли один протокол и в отношении ДЛ, в отношении работника и ЮЛ. Суды находили несколько причин неприемлимости такого протокола – условия противоправности разные (1). ДЛ несет ответственность только в связи с неисполнением или ненадлежащем исполнении должностных или служебных обязанностей – выяснению подлежал круг обязанностей именно и только ДЛ. Кроме того, когда составляется протокол, могут быть ситуации, когда одно и то же деяние попадает под разные статьи в зависимости от субъекта. Часто бывает в налоговом праве. Немаловажный вопрос – какие органы и лица могут составлять протокол, а также рассматривать дела. В отношении должностных лиц решения выносятся – ДЛ органов ИВ, либо судами ОЮ, а в отношении организаций – АС. Теоретический аргумент – каждое производство в отношении каждого лица должно вестись отдельно, в отношении каждого лица производство ведется отдельно – должны быть все элементы в отношении конкретного лица – протокол и постановление в отношении конкретного лица.

Если один протокол в отношении нескольких правонарушений одного лица – могут быть варианты. С идеальной совокупностью проблем в принципе нет. Если совокупность реальная – могут появиться объективные препятствия к рассмотрению дела, т.к. в одном протоколе должны даваться описания объективных сторон разных правонарушений, а не только номера статей.

Дополнительно – самостоятельное обжалование протокола является невозможным. Это теоретически противоречит концепции юридически-значимого действия, только оформляющего материальные основания возникновения адм.правоотношений. Тем более, это нашло подтверждение в п.7 Постановления Пленума ВС РФ от 10.02.09 №9.

 

 

ЗАДАЧА 5

КоАП РФ предусматривает специальные правила должностной подведомственности дел об административных правонарушениях, определяя в ст. 22.2 какие должностные лица могут рассматривать дела об административных правонарушениях.

При этом должностная подведомственность носит различный характер в отношении разных стадий производства по делу.

Возбуждение дела об административном правонарушении (главным образом составление протокола об административном правонарушении, но по смыслу КоАП и возбуждение дела другими способами, кроме применения некоторых мер обеспечения – ст. 27.8,27.10, 27.14, 27.16, 28.3, 28.6, 28.7) осуществляется любыми должностными лицами того органа, к подведомственности которого относится рассмотрение дела об административном правонарушении по соответствующему составу. Исключения из этого правила предусмотрены ст. 28.3 в связи с тем, что судьи не возбуждают дела об административных правонарушениях, и полномочия по возбуждению дел по составам, отнесенным к исключительной подведомственности судьям, должна быть распределена между должностными лицам одного или нескольких государственных органов. Перечень лиц, которые относятся к должностным и могут соответственно возбуждать дела об административных правонарушениях определяется соответствующим органом исполнительной власти.

Кроме того, КоАП РФ предусматривает специальную должностную подведомственность применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (статьи 27.2, 27.3, 27.7, 27.9, 27.10, 27.12, 27.13, 27.14) и специальную должностную подведомственность вынесения окончательных постановлений по делам об административных правонарушениях (статьи 23.3, 23.8 и другие). В этом случае должностная подведомственность сформулирована непосредственно в законе и не требует издания каких-либо нормативных актов органов исполнительной власти, определяющих их перечень.

 

Статья 22.1. Судьи и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях

 

1. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса:

1) судьями (мировыми судьями);

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

4) органами и учреждениями уголовно-исполнительной системы;

5) органами, осуществляющими федеральный пробирный надзор и государственный контроль за производством, извлечением, переработкой, использованием, обращением, учетом и хранением драгоценных металлов и драгоценных камней;

6) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанными в главе 23 настоящего Кодекса.

 

Статья 22.2. Полномочия должностных лиц

 

1. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматривают в пределах своих полномочий должностные лица, указанные в главе 23 настоящего Кодекса.

2. От имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 настоящего Кодекса, рассматривать дела об административных правонарушениях вправе:

1) руководители федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

2) руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

3) руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

4) руководители структурных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

5) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.

7. Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими полномочиями в полном объеме, если главой 23 настоящего Кодекса или законом субъекта Российской Федерации не установлено иное.

 

 

Статья 28.3. Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях

 

1. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

2. Помимо случаев, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, должностные лица иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанные в настоящей статье:

4. Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2 и 3 настоящей статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых настоящим Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

 

Распределение подведомственности по стадиям производства. Базовое распределение подведомственности применительно к фед.уровню дается в гл.23 – подведомственность рассмотрения дел (какой орган вправе выносить решение, постановление по делам об адм.правонарушении). Другие полномочия либо связаны с полномочиями по рассмотрению дел (общее правило ст.28.1(или 3) – возбуждение дела относится к подведомственности тех органов, которые вправе выносить решение по делу об адм.правонарушении; при распределении подведомственности рассмотрения дел (и только рассмотрения дел, а не иных стадий), отдельными статьями гл.23 может конкретизироваться подведомственность по отдельным должностным лицам – например, простой инспектор ГИБДД не может вынести постановление, должен передать дело начальнику подразделения – но протокол может составить, потому что должностное распределение подведомственности по рассмотрению дел не определяет подведомственности по иным стадиям, особенно возбуждения дела). Проще – есть распределение дел по органам (гл.23). Для каждого органа ИВ установлен круг составов, по которым орган может рассматривать дела. + некоторые статьи конкретизируют, какие конкретные должностные лица имеют полномочия по рассмотрению дел. Полномочия по возбуждению дела – общее правило в том, что любые должностные лица органов из гл.23 могут возбудить производство.

Некоторые органы ИВ устанавливают перечень должностных лиц, которые могут возбудить адм.производство по делу об адм.правонарушении (по сути полномочие по составлению протокола). Например, приказ МВД – производство может возбудить механик-водитель, но не может выносить решение по делу.

Применительно к должн.лицам, не перечисленным в гл.23, то действует общее правило ст.22.2 в том понятии должностных лиц, которые даны в КоАП. Все было хорошо, если бы ст.28.3 не устанавливала специальные правила подведомственности возбуждения дел по адм.правонарушениям. Нельзя связать подведомственность возбуждения с подведомственностью вынесения решения. Потому исключительные составы для судей необходимо подведомственность возбуждения дела распределить между органами ИВ, т.к. судья не может составлять протокол, т.е. не осуществляет полномочий по возбуждению. 

+ еще специальные правила распределения должностной подведомственности.

Помимо общих принципов, нужно еще сказать о том, какие в принципе органы осуществляют рассмотрение дел и другие полномочия в рамках производства. Напрямую нигде не устанавливается, относительно органов ИВ, но анализируя смысл положений КоАП, можно сделать вывод, что осуществление производства – это полномочие органов, которые осуществляют в том или ином виде контрольно-надзорную деятельность. Есть правда в перечне органов в КоАП орган по управлению гос.имуществом. Но видно, что когда они осуществляют контроль по использованию гос.имущества – тогда они осуществляют контроль по использованию имущества. Есть еще третий вид органов, которые создаются специальным решением субъекта – субъекты их создают, таких органов не может создаваться на уровне федерации – например, адм.комиссии.

Применительно к подведомственности должностным лицам – ст.22.2 содержит общее правило. Перечни должностных лиц в целях гл.28 устанавливаются органами ИВ.

Есть еще в рамках производства по делам об адм.правонарушении правила подведомственности применении мер обеспечения производства. Это в основном касается самых суровых мер – задержания (может задержание совершать только то должн.лицо, которое перечислено в соотв.статье гл.27). Получается, в одних случаях одно и то же должн.лицо может возбудить производство, составить протокол, применить меру обеспечения, и рассмотреть дело. Но в определенных случаях – одно лицо возбуждает, другое применяет меру обеспечения, третье решает о привлечении к адм.ответственности. Т.е. эти полномочия в разных сочетаниях могут попадать к разным должностным лицам, а могут к разным.

 

ЗАДАЧА 6