Перспективы модернизации институтов миростроительства ООН

 

Миростроительная деятельность ООН есть благородный принцип, который, однако, может быть легко подвергнут искажениям. Подобно другим аналогичным принципам, таким как «демократия» (под которой часто понимают выборы без свободного выбора) или «самоопределение» (что может означать распад существующего мультикультурного государства с переходом к доминированию одной этнической или религиозной группы), она может служить прикрытием для отсутствия толерантности и даже агрессивности[43].

Варианты реакции мирового сообщества в случае вооруженной агрессии одного государства против другого в общих чертах примерно ясны. А вот условия принятия внешних мер по предотвращению или прекращению нарушений государством права на жизнь собственных граждан в международном праве до сих пор прописаны недостаточно конкретно. Основным препятствием является суверенитет.

В Хартии ООН национальный суверенитет государств-членов поставлен выше защиты прав человека. Правда, в сентябре 1999 года Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан заявил, что суверенитет может быть преодолен гуманитарной интервенцией в случае массовых нарушений прав человека. По мнению Генерального секретаря, Хартия является достаточно гибкой, чтобы допускать такое толкование. Действительно, Статья 42 Хартии в определенных ситуациях допускает военное вмешательство.

ООН определяет свои цели как поддержание международного мира и безопасности, а также достижение международного сотрудничества «в распространении и поощрении уважения к правам человека и фундаментальным свободам для всех без различий по расовому, половому, языковому или религиозному признаку». То есть, вмешательство во внутренние дела запрещается, по существу, в рамках внутреннего законодательства государств. Словом, в тех сферах, в которых «сомнительное» государство не является участником международных договоров.

В этой связи комплексная стратегия миростроительства может быть адаптирована к широкому диапазону конкретных страновых ситуаций, и некоторые общие характеристики должны в идеале включать следующие элементы:

а) консультативный процесс, основанный на принципе национальной ведущей роли;

б) комплексный подход для обеспечения того, чтобы политические аспекты, аспекты безопасности и развития подкрепляли, а не подрывали друг друга;

в) сжатое определение и анализ главных приоритетов в области миростроительства и обязательств со стороны всех заинтересованных сторон;

г) механизм наблюдения и отслеживания под национальным руководством на основе конкретных, поддающихся измерению и привязанных к срокам показателей для оценки прогресса, а также неудач в выполнении согласованных обязательств;

д) согласованность с существующими национальными стратегическими рамками, такими как документы о стратегии сокращения масштабов нищеты; и

е) методы поддержки национального потенциала в области миростроительства и повышения эффективности помощи[44].

На всем протяжении процесса разработки и осуществления комплексной стратегии миростроительства Комиссия признает важность работы по обзору положения, особенно в качестве одного из важнейших средств выявления пробелов в усилиях по мобилизации и сбору ресурсов. При помощи Управления по поддержке миростроительства Комиссия будет продолжать проводить исследования относительно текущей поддержки деятельности по миростроительству в странах, являющихся предметом ее рассмотрения. В этой связи Комиссия отмечает необходимость того, чтобы Секретариат поддерживал работу по обзору положения в странах, являющихся предметом рассмотрения, а также предлагает всем заинтересованным сторонам, особенно фондам, программам и учреждениям Организации Объединенных Наций, региональным и субрегиональным организациям, международным финансовым учреждениям и другим двусторонним партнерам, в особенности тем, кто активно работает в странах, являющихся предметом рассмотрения, оперативно представлять Управлению по поддержке миростроительства соответствующую информацию в этой связи.

Что касается оперативной деятельности, то мироустроительная деятельность ООН обеспечивает децентрализованный и гибкий процесс принятия решений и выплаты средств на страновом уровне, причем перечисление средств, выделенных для осуществления утвержденных приоритетных мероприятий в области миростроительства осуществляется через учреждения-получатели Организации Объединенных Наций.

В частности, Комиссия по мироустроительству ООН закрепила свои достижения в Бурунди и Сьерра-Леоне и создала совместный механизм наблюдения и отслеживания, что позволит ей проводить регулярные обзоры прогресса, достигнутого в этих двух странах. Новые контакты Комиссии с Гвинеей-Бисау позволили ей применить некоторые из извлеченных в первых двух странах уроков и внедрить некоторые инновации в процесс, связанный с Гвинеей-Бисау, такие как направление полевой миссии председателя структуры по Гвинее-Бисау сразу же после передачи вопроса об этой стране и принятие двойного подхода к использованию Фонда миростроительства. Такие инициативы наблюдались во всех структурах, и они демонстрируют способность Комиссии обеспечивать гибкое и надлежащее реагирование, какого может требовать ситуация.

По мере дальнейшего развертывания работы Комиссия должна сохранять эту способность к инновациям и адаптировать свои методы работы, в зависимости от необходимости, включая использование передовых информационных технологий.

Это особенно уместно с учетом того факта, что в будущем Комиссия намерена рассматривать положение в дополнительных странах. Продолжая разработку инструментов для ее взаимодействия со странами, собирая передовые методы и извлеченные уроки в области миростроительства и углубляя обсуждение вопросов стратегии и политики в деле миростроительства, Комиссия будет намерена обеспечивать свой непрерывный вклад в общие усилия по миростроительству в странах, являющихся предметом ее рассмотрения, и международном сообществе в целом.

Таким образом, цели миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций, зародившейся в период «холодной войны», когда противоборствовавшие стороны нередко парализовывали работу Совета Безопасности, сводились в основном к поддержанию прекращения огня и стабилизации обстановки на местах и обеспечивали необходимые условия для политических усилий, предпринимавшихся для урегулирования конфликтов мирными способами. В составе этих миссий служили военные наблюдатели и легко вооруженные военнослужащие, основные задачи которых включали наблюдение, представление отчетов и проведение мер укрепления доверия. Сегодня миротворцы решают широкий спектр сложных задач — от оказания помощи в формировании устойчивых институтов управления до надзора за соблюдением прав человека, проведения реформы в секторе безопасности и разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов.

Заключение

 

В заключение необходимо сказать, что в июне 2006 года ООН учредила Комиссию по миростроительству, призванную помогать странам осуществлять переход от войны к прочному миру. В отличие от миротворчества, которое связано, прежде всего, с развертыванием воинских контингентов. Миростроительство, предполагает все, что необходимо стране для перехода от войны к миру и полноценному самоуправлению. Миростроительство служит связующим звеном между миротворчеством и постконфликтными операциями. Ее задача заключается в налаживании диалога между всеми основными сторонами в той или иной ситуации для выработки долгосрочных стратегий миростроительства. Это позволяет улучшить координацию помощи и порядок расходования средств и обеспечить реальную увязку текущей постконфликтной деятельности, с одной стороны, с долгосрочным восстановлением и развитием — с другой.

Благодаря своей трехкомпонентной архитектуре, которая включает механизм I - для стран, включенных в повестку дня Комиссии по миростроительству, Механизм II для стран, объявленных Генеральным секретарем имеющими право на получение помощи по линии Фонда, и Механизм III или Механизм чрезвычайного финансирования для поддержки неотложных мероприятий в области миростроительства, мироустроительная деятельность ООН обеспечивает удовлетворение постконфликтных потребностей с уделением особого внимания четырем основным областям, перечисленным в его круге ведения.

Сила Организации Объединённых Наций заключается в универсальности и уникальном опыте, накопленном за годы её существования. Перефразируя известный афоризм, можно утверждать, что ООН, разумеется, не идеальна, но лучше организации у человечества попросту нет. В то же время, для того, чтобы лучше соответствовать требованиям времени, ООН нужно совершенствоваться. Специфика нынешнего момента заключается в том, что воззрения государств-членов на реформу Организации отличаются порой кардинальным образом.

По мнению большинства экономически развитых стран Запада, «идеальная» ООН должна соответствовать следующим требованиям: восприимчивый к западному воздействию Генеральный секретарь с усиленными властными полномочиями и в дополнение к этому расширенная роль Секретариата в целом в процессе выработке решений. Понятно, что при сохранении восьмидесяти процентной укомплектованности Секретариата ООН гражданами западных государств (что обусловлено, в частности, их соответствующими взносами в бюджет Организации) управляемость этого главного органа практически гарантирована.

Как в повседневной деятельности Организации, так и особенно в рамках обсуждаемых реформенных преобразований, остро стоит проблема лидерства, будь то в части, касающейся роли Генерального секретаря, его Спецпредставителей, руководящих отдельными миротворческими операциями, или стран, входящих в «демократический кокус», и пытающихся влиять на происходящие в ООН процессы. Проблема лидерства в ООН становится всё более актуальной, поскольку западные страны настойчиво стремятся придать Секретариату ООН несвойственные ему функции в самых разных сферах, в том числе в вопросах применения концепции «ответственности за защиту». Вокруг всех этих аспектов развернулась жёсткая борьба, от исхода которой будет зависеть, насколько работа обновлённой ООН станет учитывать национальные российские интересы.

Ещё одним западным приоритетом является настойчиво проводимый в ООН курс на принижение принципа суверенитета и возвеличивание концепции «ответственности за защиту». Выдвинутая Генсекретарём Пан Ги Муном инициатива о преобразовании поста Спецсоветника по предотвращению геноцида в пост Специального представителя Генерального секретаря по предотвращению геноцида и массовым злодеяниям, а также об учреждении должности Специального советника по вопросам ответственности за защиту – это ничто иное, как попытка создать и привязать к деятельности СБ ООН некую новую секретариатскую структуру по выработке решений в этой сфере.

Анализ первых итогов реформ, предпринятых во исполнение решений «Саммита-2005», приводит к выводу, что, в частности, сохраняется соблазн насыщать повестку дня Комиссии по миростроительству (КМС) всё новыми пунктами. Потенциально это очень опасная тенденция, поскольку если такое расширение сферы ответственности Комиссии не будет увязываться с закрытием имеющихся в портфеле КМС досье, то такая схема действий чревата, в конечном счёте, дискредитацией вновь созданного органа по аналогии с тем ущербом, который был нанесён престижу ООН во второй половине 90-х годов, когда Организации был поручен непосильный объём миротворческих задач. Исходя из этого, формула эффективности КМС должна включать как обоснованное пополнение повестки дня Комиссии, так и своевременное освобождение от ранее внесённых пунктов.

Обсуждение вопросов прав человека должно проводиться на равноправной и уважительной основе, служить сближению стран, развитию конструктивного взаимодействия в гуманитарной сфере. При этом недопустимы инициативы отдельных стран, групп стран и неправительственных организаций по навязыванию международному сообществу собственных стандартов в правозащитной сфере под видом универсальных.

Необходимо также принимать во внимание возможность преобразования в 2011 году статуса Совета ООН по правам человека из вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи в ещё один главный орган ООН. Судя по всему, у многих государств-членов уже оформилась политическая воля к принятию такого рода решения. Появление нового главного органа не только потребует корректировки схемы взаимодействия между основными ооновскими игроками, но и предсказуемо приведёт к новым трениям. В целом, гипотетическая ситуация, когда СПЧ будет «на равных» передавать тот или иной вопрос на рассмотрение в СБ ООН, создаст совершенно новую динамику в ООН. Более того, нынешняя ставка западных стран на то, чтобы в принятии решений в СПЧ всё более активную роль играли неправительственные организации, делает вполне предсказуемым результат предлагаемых нововведений с учётом подавляющего превосходства западных НПО.

Реформа СБ не должна становиться ни упражнением ради упражнений, ни площадкой для удовлетворения чьих-либо амбиций. Она может быть подчинена только и исключительно интересам практической отдачи в деятельности Совета. С точки зрения интересов России реформа СБ почти наверняка будет означать более сложный расклад сил в Совете, особенно, если одно из новых мест достанется восточноевропейской группе, в то время как представители развивающихся государств, как основных реципиентов экономической помощи, будут по традиции ориентироваться на западные страны. По мнению соискателя, наша позиция по поддержке конкретных кандидатур в контексте возможного расширения СБ должна быть скорректирована с учётом особенностей двусторонних отношений. В частности, требуется чётко обусловить, что без подписания мирного договора и отказа Токио от территориальных претензий мы не дадим окончательного согласия на новый эвентуальный статус Японии в СБ ООН.

В то же время, необходимо сознавать, что тупиковая ситуация в деле реформы СБ ООН, по мнению автора, не отвечает интересам нашей страны, поскольку дефицит прогресса на этом направлении может обернуться стимулом для необоснованного перераспределения функций на международной арене. Это, в свою очередь, чревато не только падением значения и роли Совета Безопасности со всеми вытекающими из этого последствиями, но и появлением других механизмов, деятельность которых не обязательно будет столь же чётко регламентирована.

Миротворчество как самостоятельное направление международной деятельности было инициировано ООН, стало одним из приоритетных направлений в её работе и продолжает развиваться в рамках Организации, являющейся единственным в мире универсальным механизмом согласования взаимоприемлемых решений. ООН и, прежде всего, Совет Безопасности накопили уникальный опыт решения всё усложняющихся задач, которые в постконфронтационный период приобрели принципиально иной характер. Новое качество внешней политики России позволяет проводить прагматичную линию, в том числе и в применении к миротворческой деятельности. В сочетании со статусом постоянного члена СБ ООН это позволяет нашей стране адекватно защищать свои интересы на международной арене.

Необходимо целенаправленно проводить линию на расширение российского участия в ооновских миротворческих операциях; при этом важно, чтобы мы были представлены во всех контингентах – и в военном, и в полицейском, и в гражданском – только так можно повысить степень влияния на решение вопросов, представляющих для нас интерес.

С учётом настойчивых действий западных стран, нацеленных на создание нового центра влияния в ООН в виде «демократического кокуса», нам следовало бы активизировать свою работу в различных форматах с тем, чтобы в максимальной степени нейтрализовать эту политически ангажированную тенденцию.

В условиях кадрового, интеллектуального, финансового и даже организационного диктата западных стран в ООН наша страна всё больше нуждается в том, чтобы в своей международной политике уверенней опираться на гражданское общество, которое, в конечном счёте, должно активно участвовать в формулировании соответствующих внешнеполитических задач. Для этого необходимо, по аналогии с тем, как это делается на Западе, оказывать целевое содействие в создании и обеспечении деятельности лояльных неправительственных организаций. Не менее важным шагом призвана стать наступательная работа со СМИ по разъяснению логики российских подходов, с тем, чтобы постепенно исправлять нынешний перекос в комментариях на внешнеполитические темы, которые опираются, как правило, на экспертные оценки, позаимствованные из западных источников.

Список литературы