Бюджетирование в использовании средств Пенсионного фонда, ориентированное на результат при организации его деятельности

В настоящее время формирование бюджетов территориальных органов Пенсионного фонда Российской Федерации испытывает серьезные затруднения в методологическом отношении. Отход от плановой методики не компенсировался разработкой методики прогнозирования доходов бюджетов, характерных для рыночного хозяйствования. Более того, бюджеты преследуют диаметрально противоположные цели, поскольку от уровня прогнозируемых доходов территорий зависит величина трансфертов из бюджета Пенсионного фонда РФ. Существующая методика анализа и прогнозирования доходной части бюджета не позволяет решать эту проблему, т.к. допускает субъективное толкование тенденции развития экономики страны и регионов. В связи с наметившейся тенденцией дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, а также с учетом сложившейся в стране демографической ситуации, особую значимость приобретает статистический анализ и прогнозирование доходов региональных органов Пенсионного фонда. Опыт развитых стран показывает, что экономическое прогнозирование представляет собой предпрограммную стадию - предпосылку разработки программ развития.

Все отмеченное для регионов в большей степени актуально и для уровня районных Управлений и Отделов Пенсионного фонда РФ. Трудность состоит в том, что налоговые доходы на уровне районов не отличаются устойчивостью, инертностью в силу недостаточной их величины и подверженности влиянию крупных плательщиков. Построение моделей адаптивного сглаживания на районном и региональном уровнях требуют разработки методики комплексного статистического анализа, предварительной обработки исходных данных с целью получения обобщенных показателей.

В процессе планирования бюджета Пенсионного фонда необходим учет основной тенденции его доходов и развития экономики в целом. Процесс бюджетного планирования на сегодняшний день недостаточно формализован и поэтому содержит значительную субъективную составляющую в межбюджетных отношениях, в трансфертной политике.

Общеизвестно, что основной задачей при формировании бюджета является взаимоувязка потребностей территориального образования с его доходами. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджета региону предоставляется финансовая помощь от вышестоящего органа Пенсионного фонда.

По существу, планирование бюджета на очередной финансовый год состоит из расчетов доходной и расходной частей, а также размера финансовой помощи.

Существующие методы расчета бюджетов территориальных органов Пенсионного фонда, в основном, базируются на применении нормативного метода планирования, который осуществляется на основе плана экономического и социального развития территории муниципального образования. При этом основой прогноза является базисный уровень. При таком подходе все негативные тенденции, сложившиеся в предыдущие периоды, автоматически переносятся на планируемый период.

В настоящее время осуществляется интенсивная работа в области методических разработок по бюджетному планированию. Однако создание единой методической основы формирования территориальных бюджетов требует функционирования системы мониторинга бюджетной базы, включающий мониторинг налоговых поступлений, экономического развития территориальных образований.

Фонд как система состоит из двух подсистем: управляющей и управляемой. Первая выполняет функции управления. Вторая выступает объектом управления. В управленческом цикле функция учета является начальной и всегда предшествует планированию. Эффективное управление финансами Фонда возможно в случае выполнения учетом и отчетностью функции обратной связи. Для совершенствования управляющей части системы ПФР в работе предложен один из инструментов, обеспечивающих повышение эффективного и ответственного управления средствами бюджета - внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

БОР представляет собой технологию управления определенных систем целей и задач, обеспечивающих единство проводимой в стране государственной политики, а также взаимосвязь между выделяемыми на ее реализацию бюджетными ресурсами и оценкой результатов их использования с точки зрения эффективности и результативности. БОР позволит соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качества. Результаты могут оцениваться как количественными, так и качественными показателями, главные требования к которым - измеримость, сопоставимость, достижимость, релевантность, четкая увязка с фактором времени. Одной из целей внедрения метода БОР, является получение оптимальных показателей результатов деятельности ПФР при их соотношении к использованным финансовым ресурсам.

Общая методология единой системы финансового управления Фондом с учетом технологии БОР, представлена в форме трехуровневой пирамиды (рис. 5).

Иерархия управления финансами обусловлена тем, что элементы нижних уровней выступают в качестве поставщиков информации (в первую очередь фактических данных о работе Фонда) для систем более высокого уровня.

Основная задача систем нижнего уровня состоит в фиксации трансакций, совершаемых в Фонде. От того, насколько полным, оперативным и надежным будет данный процесс, напрямую зависит эффективность работы всей системы финансового управления.

Средний уровень состоит из аналитических систем, т.е. тех систем, которые, получив данные об отдельных трансакциях от систем нижнего уровня, обеспечивают их агрегирование в информацию, необходимую для аналитической обработки. Информация, отражающая различные тренды и зависимости, является основой для принятия решений, к которым относятся системы бюджетного учета, управленческой отчетности, бюджетирования. Системы стратегического уровня ориентированны на принятие адекватных решений высшего руководства Фонда.

Главная задача системы финансового управления состоит в декомпозиции в рамках системы сбалансированных показателей (ССП), через систему ключевых показателей деятельности структурных подразделений (КПД) до системы индикаторов эффективности работы сотрудников (ИЭР). Кроме того, на стратегическом уровне находятся различные мониторинговые системы, предназначенные для контроля деятельности Фонда, по важнейшим показателям со стороны высшего руководства Фонда.

Ключевым звеном БОР, является трансформация управляющей части подсистемы управления с выделением и внедрением на базе существующих подразделений центров финансовой ответственности (ЦФО), которые позволят децентрализовать управление, детализировать финансовую информацию, а также повысить эффективность управления затратами.

Под центром финансовой ответственности (ЦФО) понимается структурное подразделение или группа подразделений, способных контролировать появление затрат, получение доходов, а также отвечать за выполнение поставленных целей и получение адекватных результатов. Центр финансовой ответственности называют также центром отчетности, где затраты и доходы аккумулируются и отражаются в отчетах на определенных уровнях управления.

Под блоком управления понимаются структурные подразделения, обеспечивающие исполнение функций ЦФО и общее руководство соответствующим сегментом в деятельности ПФР.

В работе структурированы функции участников бюджетного процесса ПФР в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, необходима централизация функций управления финансами.

Социально-экономические преимущества данной модели заключаются в построении управления бюджетным процессом Фонда через системы управленческого и бюджетного учета, а также консолидированной отчетности.

Проведенное исследование современной институциональной структуры движения денежных средств ПФР проиллюстрировало сложность и многоступенчатость иерархии банковских счетов, их наличие в кредитных организациях. Это порождает незащищенность соответствующих средств, особенно в периоды финансовой нестабильности.

Существующий порядок движения денежных средств усложняет получение оперативной и актуальной информации о финансовых ресурсах ПФР, «распыляет» средства бюджета фонда, предоставляет невозможность эффективно регулировать ликвидность счета.