Управление региональной собственностью

Региональная собственность - собственность субъекта Федерации (средства регионального бюджета, региональные внебюджетные фонды, имущество органов государственной власти, региональные земли, природные ресурсы, находящиеся в собственности субъекта Федерации, региональные предприятия и организации, банки и другие финансово-кредитные организации, жилищный фонд субъекта Федерации и нежилые помещения, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество) [15, с. 173].

В отечественной научной литературе представлены две достаточно четкие позиции по этому вопросу. Одна из них состоит в том, что региональная собственность как самостоятельное явление не существует, и на территории субъектов Российской Федерации присутствует некая совокупность различных прав собственности, которые не образуют территориального единства. При этом региональные особенности прав собственности имеют место, но они не существенны и должны рассматриваться исключительно в рамках сложившейся национальной (макроэкономической) модели правомочий собственности.

Другая позиция характеризует региональную собственность как отдельный феномен, политико-экономическую систему, воздействующую на динамику социально-экономического развития региона. При этом не отрицается, что региональная собственность зависима от федеральных норм и правил, но ее специфика столь существенна, что она должна быть самостоятельным предметом для изучения. В подтверждение этой точки зрения обычно приводятся различия в типе приватизационной динамики (интенсивности и скорости осуществления процедур банкротства, трансформаций акционерного капитала и т. д.) в разных регионах России.

Первая позиция, на наш взгляд, сужает взгляд на проблему собственности в регионе и сводит ее до рассмотрения собственности субъекта Российской Федерации как одного из видов государственной собственности. Однако, доля такой собственности в большинстве регионов России не превышает 10-20%, а в некоторых составляет лишь несколько процентов. Поэтому следование этой позиции означает, по сути, выведение вопросов формирования собственности и управления ею из числа экономически значимых проблем региона.

Нами поддерживается вторая, более гибкая и широкая трактовка региональной собственности, основанная на англосаксонской правовой традиции, в рамках которой собственность понимается как делимая совокупность частичных правомочий, динамичных в пространстве и времени. Права собственности на один и тот же актив претерпевают многочисленные трансформации в процессе прохождения природным ресурсом стадий технологической обработки и могут принадлежать многим экономическим агентам. В этом случае региональная собственность рассматривается как целостность (система) и понимается как тесно связанный пучок правомочий на основные активы территории: землю, природные и интеллектуальные ресурсы, имущественные комплексы и т.п., находящиеся в федеральной, субфедеральной, муниципальной, частной собственности.

Учитывая региональную структуризацию собственности и выделение федеральной, субфедеральной и муниципальной ее форм, управление строится на основе совместного ведения государственных органов различного уровня. Государственная собственность является предметом совместного ведения федеральных и региональных органов власти и управления, а муниципальная - объект совместного ведения органов даже трех уровней - федерального, субфедерального и местного [3, с. 209].

Разграничение собственности по трем уровням, безусловно, способствует децентрализации и демократизации, учету особенностей территорий. Однако государственное регулирование, в частности процедуры принятия решений, усложняется, например, если речь идет о создании или ликвидации федерального предприятия, то решения принимаются Правительством РФ по совместному представлению ГКИ, Министерства экономики РФ, соответствующего отраслевого министерства (ведомства), согласованному с органами исполнительной власти субъекта федерации, на территории которого размещается предприятие.

Решения, касающиеся создания (ликвидации) муниципальных предприятий, принимаются с учетом федерального законодательства, правовых актов субъектов федерации и местных представительных органов, изданных в пределах их полномочий, согласуются со всеми заинтересованными сторонами. Кроме органов представительной и исполнительной власти разного уровня (включая комитеты по управлению государственным имуществом) к ним можно отнести ряд органов государственного и местного управления (по земельным ресурсам, охране природы и др.), без санкции которых упомянутые решения не могут быть приняты [7, с. 115].

Очевидное усложнение управленческих процедур при реализации прав собственности на местном уровне требует четкого разделения компетенции и ответственности органов власти. Однако такой четкости в действующем законодательстве не достигнуто, нормативные акты нередко сформулированы без должной конкретизации, что не только затрудняет управление на региональном уровне, но и создает предпосылки для снижения его оперативности.

Важно отметить еще одно обстоятельство. Региональное хозяйство, равно как и собственность, расположенная в его границах, представляет собой единую систему. Все объекты независимо от формы собственности, находящиеся на территории, например, области, взаимосвязаны друг с другом. Поэтому организационная структура управления в регионе также должна отвечать принципу системности, иными словами, содействовать тому, чтобы объекты, относящиеся к различным формам собственности, развивались как целостная система с соблюдением комплексности и необходимых пропорций.

Между тем в соответствии с законодательством федеральные, региональные и местные органы управляют только «своими» объектами, отнесенными к их компетенции. На территории же области (края и других объектов федерации) находится собственность, относящаяся к различным формам и уровням, и функционирует множество органов управления, действия которых не всегда скоординированы между собой. Возникает опасность разрушения регионального хозяйства как системы, так как утрачивается взаимодействие формирующих ее отдельных объектов [5, с. 81].

Для единства управления экономикой региона как хозяйственной системы необходимо, чтобы федеральные и муниципальные владельцы имущества делегировали региональным органам в более широких масштабах полномочия по управлению собственностью определенного круга предприятий.

Что касается предприятий федеральной собственности, то круг таких совместно управляемых предприятий мог бы быть очерчен с использованием критериев, рекомендованных в 1993 г. авторами концепции управления федеральной собственностью. Это предприятия, занимающие доминирующее положение на региональном рынке товаров и услуг; оказывающие существенное воздействие на эффективность развития экономики региона (энергетика, транспорт и т.п.) или на использование региональных факторов экономического и социального развития (например, трудовых ресурсов); осуществляющие разработку природных ресурсов, относящихся к совместному ведению. Заметим, что такие предприятия, по нашему мнению, целесообразно включать в перечень объектов федеральной собственности, передаваемых или продаваемых субъектам федерации в первоочередном порядке.

Аналогичный подход, разумеется, с соответствующими корректировками в отношении значимости предприятия для всего региона мог бы быть использован и по отношению к объектам муниципальной собственности. Возможны и другие варианты организации управления хозяйством региона как единой системой, однако все они должны предусматривать необходимый уровень координации деятельности органов, управляющих имуществом от лица собственников [15, с. 176].

Также в данном параграфе хотелось бы сказать, что динамика сложившихся в регионе правомочий собственности зависит от меняющихся свойств региональных активов (земля, имущественные комплексы, природные, финансовые, человеческие ресурсы); от увязанной с ними подвижной структуры местной экономики; от региональной власти и меняющихся соотношений сил федерального центра, регионов, муниципалитетов; от изменений в экономико-географическом положении региона; от широкой совокупности факторов региональной экономической и социальной (а значит, и духовной, идеологической) жизни.

Конечно, ключевое воздействие на региональную собственность оказывают наиболее ценные активы территории. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе это месторождения нефти, в Магаданской области - месторождения россыпного и рудного золота, в Республике Карелия - лесные ресурсы, в Москве - финансовые и интеллектуальные ресурсы, квалифицированные кадры, в Самарской области - основные фонды бюджетообразующих предприятий автомобилестроения, авиакосмического и нефтепромышленного комплексов. Исходная, относительно выровненная конфигурация прав собственности на основные активы российских регионов (прежде всего - используемые основными бюджетообразующими предприятиями) в 1990-е годы подверглась значительной трансформации и теперь существенно варьирует в разных субъектах Российской Федерации.

Итак, в заключение хотелось бы сказать, что региональная собственность может быть понята как отношения между людьми внутри контура области, края, округа по поводу того, как владеть, использовать, обмениваться основными активами территории (допускать или нет собственников со стороны, как делить доход от использования главных активов). Управление региональной собственностью строится на основе совместного ведения государственных органов различного уровня, а для единства управления экономикой региона как хозяйственной системы необходимо, чтобы федеральные и муниципальные владельцы имущества делегировали региональным органам в более широких масштабах полномочия по управлению собственностью определенного круга предприятий.