Особенности правового механизма Европейского Союза в области обороны и безопасности: от общей опоры к продвинутому сотрудничеству

Системная правовая работа в деле формирования общей внешней политики и политики безопасности («Common Foreign and Security Policy» или «CFSP») Европы началась с подписания Маастрихтского соглашения. Так, в преамбуле соглашения сказано, что «Европейский Совет в Маастрихте закладывает основы для политического Союза с созданием общей внешней политики и политики безопасности и начала общей оборонной политики, как второго столпа Маастрихтского договора». В статье «В» говорится, что «Союз ставит перед собой задачу по утверждению идентичности на международной арене, в частности путем осуществления общей внешней политики и политики безопасности, включая формирование общей оборонной

политики»[235]. Очевидно, что запуск процессу утверждения идентичности и формированию общей оборонной политики ЕС придал необходимое ускорение распад Советского Союза и, как следствие, изменение существующей архитектуры обеспечения коллективной безопасности.

Амстердамским договором 1997 г., а именно статьями J.8 и J.16 предусматривалось создание самостоятельной должности – Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности. Так, согласно указанным статьям, «Президиуму должна оказываться помощь Генерального секретаря Совета, одновременно выполняющего функции Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности». В частности, «предписывается помогать Совету в вопросах, входящих в сферу действия общей внешней политики и политики безопасности, в том числе путем внесения вклада в разработку, подготовку и осуществление политических решений и, при необходимости, и от имени Совета по просьбе Президиума, путем проведения политического диалога с третьими лицами»[236]. Впоследствии полномочия Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности были расширены Ниццким и Лиссабонским договорами 2001 и 2007 годов.

Согласно Ниццкому договору, компетенции и задачи Высокого представителя продолжали ограничиваться оказанием помощи Совету в вопросах ОВПБ путем содействия разработке, подготовке и реализации политических решений, а также путем проведения политического диалога с третьими лицами. Однако Лиссабонским договором компетенции и функции Высокого представителя в области ОВПБ были значительно расширены до уровня полномочий министра иностранных дел. В частности, теперь Высокий представитель вправе самостоятельно вносить предложения в сфере ОВПБ, представлять ЕС в вопросах ОВПБ[237]. В учредительных документах ЕС нет упоминаний о сроках полномочий Высокого представителя. На этот аспект обращает внимание ученый Женевского университета Кристин Каддус, полагая, что «он/она должны иметь срок в пять лет, как и другие члены Европейской комиссии»[238].

Военные органы ЕС и их структура начали активно формироваться в начале 2000-х годов. Ключевые военные органы были образованы путем издания Советом соответствующих специальных решений. Высший военный орган ЕС – Военный комитет Европейского союза был учрежден в 2001 г. также специальным решением Совета (2001/79/CFSP). Полномочия по назначению Председателя Военного комитета ЕС находятся в компетенции Совета[239]. В январе 2002 г. для укрепления общей культуры безопасности в рамках ЕС, поддержки разработки и прогнозирования внешней политики ЕС, специальным решением Совета (2001/554) был образован Институт исследований ЕС в области безопасности в качестве автономного агентства в рамках ОВПБ. В 2004 г. специальным решением Совета (2004/551/CFSP) для поддержки Совета и государств-членов в их усилиях по укреплению защиты ЕС было создано Европейское оборонное агентство[240].

В настоящее время ключевыми институтами ЕС в сфере Общей внешней политики и политики безопасности являются Совет, который заседает в различных конфигурациях, в зависимости от характера обсуждаемых вопросов, и Европейский совет. Вопросы внешней политики, в том числе вопросы ОВПБ, решаются в конфигурации Совета – «Внешние сношения»[241]. Решения Европейского совета, в отличие от решений Совета, не являются юридически обязательными, однако в его компетенцию входит такое существенное полномочие, как избрание Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности – главного представителя и координатора действий ЕС на «внешней арене».

Военная структура ЕС состоит из следующих элементов: Комитет по политике и безопасности; Военный комитет ЕС; Комитет по гражданским аспектам и управлению кризисами; Военно-политическая группа; Дирекция кризисного управления и планирования; Военный штаб ЕС; Гражданско-военная ячейка ВШ ЕС; Европейское оборонное агентство; Колледж европейской безопасности и обороны; Институт исследований ЕС в области безопасности; Спутниковый центр ЕС; Оперативный центр ЕС»[242].

Заметиим, Европейский Союз не всегда был представлен столь широким перечнем институтов, органов и структур в области обеспечения безопасности. Они формировались поэтапно, существенно эволюционировав от «Маастрихта до Лиссабона». Однако в настоящее время в связи с многообразием органов и структур, справедливым представляется мнение Д. А. Дегтяревой, что «Деятельность ЕС на мировой арене, особенно внешняя политика ЕС в ее нынешнем виде является не единой, но именно общей, что предполагает координацию и гармонизацию внешних политик, генерируемых различными системами, входящими в ЕС»[243].

Исследуя юридическую основу органов ЕС в области общей внешней политики и политики безопасности, следует обратить внимание на механизм углубленной интеграции, известный также как институт продвинутого сотрудничества государств-членов ЕС, который предполагает «углубленную интеграцию определенного числа государств-членов Европейского Союза в какой-либо сфере с использованием институтов, процедур и механизмов Союза, открытое для всех остальных государств-членов Союза»[244]. Этот институт придает необходимую гибкость различным интеграционным процессам ЕС, а по мнению исследователя Г. Р. Шайхутдиновой, «необходимость продвинутого сотрудничества в рамках ЕС диктуется следующими двумя обстоятельствами. Во-первых, это механизм, способный сохранить Европейский Союз как интеграционное образование; во-вторых, это способ обеспечить суверенитет и национальные интересы государств-членов ЕС»[245].

В правовой эволюции института продвинутого сотрудничества в европейском праве в качестве основных этапов также принято выделять Амстердамский договор 1997 г., закрепивший правовую основу продвинутого сотрудничества, Ниццский договор 2001 г., завершивший его юридическое оформление, и Лиссабонский договор 2007 г., который консолидировал договоренности предшествующих соглашений. Таким образом, в учредительных документах Европейского Союза появились специальные нормы, позволяющие применять элементы продвинутого сотрудничества в области внешней политики и политики безопасности, а именно пункт 2 статьи 329 и пункт 2 статьи 331 ДФЕС[246].

В научных кругах европейского сообщества дискуссии в отношении структурированного сотрудничества стали заметны после подписания Лиссабонского договора. Так, по мнению испанских специалистов, в частности Марии де ла Урре Коррес, «механизм постоянного структурированного сотрудничества позволяет Европейскому союзу более амбициозно развивать ОВПБ при условии, что государства возьмут на себя такие обязательства»[247]. Развивая этот тезис, Хосе Энрике де Айала Мартин выразил опасения, что «не все государства-члены ЕС имеют одинаковые возможности для развития обороноспособности или той же политической воли для такого типа интеграции». Однако «для преодоления барьеров, которые могут парализовать запуск работы постоянного структурированного сотрудничества, существуют такие альтернативы, как запуск специальных проектов и создание пилотных групп, с более высоким потенциалом в этом направлении»[248]. Франческо Руиз Гонзалес в будущем отводит важную роль Европейскому оборонному агентству в направлении работ по функциональной совместимости стран и развития их возможностей», и еще, что является более важным для российской стороны, допускает возможность «России участвовать в будущем в рамках Постоянного структурированного сотрудничества в пилотных проектах, повышая тем самым функциональную совместимость»[249]. Хосе Мария Бенейто видит в качестве одной из новелл Лиссабонского договора «создание конкретной формы расширенного сотрудничества между ограниченным числом государств-членов в области обороны, получившем название "постоянное структурированное сотрудничество" и открытое для всех других государств-членов. Государства-члены, желающие присоединиться к более серьезным обязательствам в отношении дальнейшего военного потенциала или для конкретных миссий, должны были установить между собой постоянное структурированное сотрудничество»[250]. Несомненно, в западной доктрине присутствовали также и опасения, относительно возможности применения механизма продвинутого сотрудничества. Сторонники этой точки зрения утверждали, что «хотя продвинутое сотрудничество в области ОВПБ и предусмотрено Ниццким договором, оно остается всего лишь теоретическим. Причина заключается в том, что область ОВПБ традиционно является сферой, в которой необходимо наличие согласия (консенсуса) и пока не ясно, смогут ли государства-члены достигнуть консенсуса, чтобы начать применять механизм продвинутого сотрудничества в области ОВПБ»[251]. Определенный скепсис относительно перспектив применения механизма продвинутого сотрудничества в области ОВПБ присутствовал и в российской доктрине. Одно из таких мнений было высказано в 2008 г. Н. Н. Емельяновой: «структурированное сотрудничество в состоянии существенно затормозить прогресс и развитие в направлении военной интеграции ЕС. Ведь, позволяя одним странам развивать политику безопасности и обороны ЕС и соответствующий потенциал в более узком составе участников – это, в то же время, по существу является легализованной возможностью, для других, не участвующих стран, воздерживаться от активной роли на этом направлении. Что еще больше усилит политические противоречия и столкновения интересов внутри ЕС»[252].

Тем не менее, вторая половина 2017 г. и начало 2018 г. ознаменовались активными действиями по запуску работы Постоянного структурированного сотрудничества (PESCO). По мнению некоторых авторов, цель PESCO «состоит не в том, чтобы "втащить" все существующие и будущие многонациональные проекты в рамки PESCO и, конечно же, не в том, чтобы каким-то образом управлять ими через PESCO. Цель состоит в том, чтобы создать платформу, «Permanent Capability Conference», для стимулирования и содействия расширению сотрудничества и объединения между теми государствами-членами, которые желают, и на уровне постоянной и структурированной платформы они могут использовать свои активы и обмениваться информацией с целью увеличить "добавленную стоимость" существующих и потенциальных новых форм сотрудничества»[253]. По мнению Джейн Матлари, механизм «PESCO представляет собой постоянную основу для более тесного сотрудничества и упорядочения процесса с целью постепенного углубления оборонного сотрудничества в рамках Союза. Это будет стимулом для интеграции в области обороны»[254]. Авторы аналитического доклада «Постоянное структурированное сотрудничество: что это?» обращают внимание на то, что «P ESCO – амбициозная, обязательная и всеохватывающая европейская правовая основа для инвестиций в области безопасности и защиты территории ЕС и его граждан. P ESCO также обеспечивает важнейшие политические рамки для всех государств-членов для улучшения их военных активов и обороноспособности посредством хорошо скоординированных инициатив и конкретных проектов, основанных на более глубоких обязательствах»[255]. Следуя данной логике, можно предположить, что P ESCO не есть продвинутое сотрудничество, однако это правовой драйвер для установления продвинутого сотрудничества.

В ноябре 2017 г. в Брюсселе Министры иностранных дел и обороны 23-х стран ЕС подписали пакт по обороне, нацеленный на усиление сотрудничества внутри Союза и представили его в Совет. В декабре Совет принял резолюцию (CFSP 2017/2315), и на саммите лидеров стран Европейского Союза было провозглашено начало работы Постоянного структурированного сотрудничества, а также подчеркнута важность реализации первых совместных проектов на базе PESCO, и работа PESCO в контексте сотрудничества между ЕС и НАТО[256]. В марте 2018 г. Советом была одобрена резолюция, определяющая перечень проектов, которые должны быть запущены в рамках PESCO [257]. Согласно решению Совета ЕС (6393/18) от 6 марта 2018 г., на базе PESCO должны быть разработаны и развернуты семнадцать первых проектов: медицинское командование ЕС; защита программного обеспечения, кибер-угрозы и платформа обмена информацией об инцидентах, кибер-группы быстрого реагирования и взаимная помощь в сфере кибербезопасности; логистика и поддержка операций; военная мобильность; обучающиеся миссии ЕС; учебный центр сертификации европейских армий; энергетический функционал; возможность развертывания военных сил в чрезвычайных ситуациях; морские системы по противоминным средствам; морской надзор и его модернизация; стратегическая система командования и контроля; бронетехника; пожарная поддержка. Этим же решением определен состав государств-участников каждого из проектов[258].

Одновременно 6 марта 2018 г. Советом были утверждены Рекомендации (6588/1/18) с дорожной картой по имплементации механизма PESCO. Согласно дорожной карте, «Совету рекомендуется к июню 2018 года принять рекомендацию о последовательности выполнения обязательств по этапам 2018–2020 и 2021–2025 годов и уточнить более конкретные цели, включая обязательства, которые должны быть выполнены до 2020 года». Верховному представителю Союза предписывается предоставлять Совету доклады на ежегодной основе, с описанием статуса механизма развития PESCO, включая выполнение каждым участвующим государством-членом своих обязательств в соответствии с его национальным планом. Об установлении общих условий, на которых третьи страны могут принять участие в отдельных проектах, Совет примет соответствующее решение до конца 2018 г.[259]

Анализируя формальную сторону «Уведомления о Постоянном структурированном сотрудничестве Совету, а также Высокому представителю Союза по иностранным вопросам и политике безопасности» на предмет потенциально возможного участия в нем стран, не входящих в ЕС, а именно статьи раздела 2.2. «Управление проектами», необходимо отметить, что, сотрудничество в рамках PESCO не ограничивает суверенитет государств-участников и не лишает их возможности выполнять отдельные самостоятельные проекты с третьими сторонами. Однако этот процесс существенно затруднен, поскольку формально такие проекты должны быть согласованы с Советом. Так, статья 2.2.1 гласит: «Третьи страны могут в исключительном порядке приглашаться участниками проекта в соответствии с общими договоренностями, которые в свое время будут решаться Советом в соответствии со статьей 46 (6) Соглашения о ЕС. Они должны будут внести существенную добавленную стоимость в проект, способствовать укреплению PESCO и CSDP и выполнять более сложные обязательства. Это не будет предоставлять полномочия по разрешению таких третьих государств в управлении PESCO. Кроме того, Совет в формате PESCO будет решать, удовлетворяются ли условия, изложенные в общих договоренностях, каждым третьим государством, приглашенным соответствующими участниками проекта»[260]. По этой причине, по мнению автора исследования, механизм PESCO на старте, в первую очередь ориентирован «вовнутрь» с целью гармонизировать и консолидировать действия государств-членов ЕС в области обеспечения безопасности. На данном этапе механизм не направлен «вовне». Однако, как «аппетит приходит во время еды», так и в случае успешного развития отношений в рамках PESCO он вполне может стать ключевым в вопросе формирования ОВПБ.

Для эффективной работы, PESCO будет иметь двухуровневую структуру. Совет, отвечающий за общее направление политики и принятие решений, и так называемая «проектная группа», которая управляется теми государствами-членами, которые вносят вклад в соответствующий проект в рамках PESCO. Решения Совета принимаются единогласно (за исключением решений о приостановлении членства и вступлении новых членов, которые принимаются квалифицированным большинством). Только члены PESCO имеют право участвовать в голосовании[261]. Авторы аналитического издания Европейского Парламента «Постоянное структурированное сотрудничество: национальные перспективы и состояние игры» предположили, что двухуровневая структура позволяет добиться соблюдения трех важных составляющих одновременно в трех плоскостях: законодательной, политической и финансовой. Первая составляющая механизма PESCO позволяет выстраивать «автономные возможности» в рамках единого интегрированного европейского оборонного аппарата среди государств-участников, которые действительно хотят реализовать свои инициативы. Вторая составляющая – это так называемая «критическая масса» в рамках единого начала. Некоторые авторы справедливо отмечают, что в действительности можно запустить множество самостоятельных процессов на региональном уровне. Например, Германия начала реализовывать проект в отношении сухопутных войск посредством рамочной национальной концепции. Бельгия и Нидерланды – в отношении их военно-морских сил. Аналогичные попытки предпринимали Франция и Великобритания (Ланкастерские соглашения 2010 г. о британо-французском стратегическом военном сотрудничестве). Однако все эти процессы и проекты происходят вне институтов ЕС, поэтому не имеют так называемой «критической массы» в рамках единого международно-правового механизма. Третья ключевая составляющая PESCO заключается в том, что участие в нем не только добровольное, но и решения принимаются единогласно, что никоим образом не ограничивает суверенитет государств-участников[262].

Цели, объявленные незадолго до запуска работы PESCO, подтвердили, что каждое государство должно иметь возможность реализовывать свои права по своему усмотрению и в своих интересах. Так, по мнению авторов аналитического издания Европейского Парламента «На пути к Европейскому оборонному союзу – "Белая книга" в качестве первого шага», «Европейский союз будет иметь возможность действовать, используя свои собственные возможности и ресурсы, в том числе в сотрудничестве с НАТО и без ущерба для преимуществ этого стратегического партнерства. Это обстоятельство не следует рассматривать как сигнал охлаждения отношений, но как идеальный способ признать саму возможность наличия разных путей, которыми может следовать каждая из организаций»[263]. В ходе апрельской Конференции спикеров Парламентов ЕС, прошедшей в Таллине, было отмечено, что «создание постоянного структурированного сотрудничества (PESCO) укрепляет сотрудничество в области безопасности и обороны между странами-членами и увеличивает потенциал ЕС, как международного партнера по безопасности»[264]; при этом было подчеркнуто, что «НАТО будет оставаться краеугольным камнем коллективной обороны для своих союзников, а более сильная НАТО и более сильный ЕС взаимно усиливают друг друга»[265]. Тем не менее, все больше признается факт, что «успешное развитие механизма PESCO может придать Европе большую автономию»[266].

Пожалуй, единственным государством ЕС, открыто сопротивляющимся механизму PESCO, является Великобритания,  о чем свидетельствует официальная риторика чиновников его оборонного ведомства. Великобритания отказалась участвовать в механизме PESCO. Возможно, это связано со стратегическим отношением страны к ЕС, в т. ч. с предстоящим «брэкситом» и тем, что ключевой партнер Соединенных Штатов в Европе не намерен обременять себя очередным механизмом под эгидой НАТО. В настоящее время официальная риторика чиновников оборонного ведомства Великобритании свидетельствует об открытом сопротивлении созданию европейской армии, и призывает «активизировать сотрудничество между ЕС и НАТО, избегая дублирования функций»[267]. Этот риск усугубляется еще и тем, что большинство членов ЕС являются одновременно участниками Альянса. Так, по мнению Ал. А. Громыко, «участие ЕС в процессах глобального внешнеполитического управления и участие в решении проблем безопасности и сегодня ограничено рядом факторов». Далее автор подчеркивает, что «политика ЕС, как организации, во многом определяется позициями отдельных стран членов ЕС, которые далеко не всегда совпадают между собой. В ЕС, перегруженном своими внутренними экономическими проблемами, вопросы внешней политики и безопасности только начинают играть ту роль, которая должна соответствовать экономической мощи этой организации. Участие большинства стран ЕС в НАТО во многом, хотя и не во всем, определяет его внешнюю политику и политику в сфере безопасности. Европа, в отличие от США, пока не обладает той жесткой силой, которая позволяла бы ей вмешиваться в регулирование проблем, которые, с точки зрения ЕС, нуждаются в этом. Его участие в подобных процессах пока происходит в рамках действий США и НАТО»[268].

На основе проведенного анализа вышеизложенных обстоятельств и сложившегося собственного мнения автора исследования, изложим ответы на ряд поставленных вопросов.

Является ли PESCO формой продвинутого сотрудничества? Пожалуй, нет. Однако видится, что так называемое «framework for enhanced cooperation» или «основа для продвинутого сотрудничества», с использованием которой будут запушены конкретные проекты – формы продвинутого сотрудничества в области обороны и обеспечения безопасности стран ЕС.

Необходимо ли иметь «основу для продвинутого сотрудничества» для запуска продвинутого сотрудничества? Это представляется вполне обоснованным, поскольку сфера обеспечения безопасности является одной из важнейших для любого государства (объединения государств) и должна быть формально урегулированной в силу ее высокого приоритета.

Можно констатировать, что необходимые формальные предпосылки для углубленной интеграции в области обеспечения безопасности ЕС, созданы. В данный период времени механизм PESCO «обеспечивает сотрудничество в области обороны в небольших группах, которые находятся ниже порога 27 государств-членов, но в рамках ЕС, а не вне его»[269]. Это позволяет сформулировать вывод, что механизм PESCO сам по себе не является формой продвинутого сотрудничества, однако находится в институциональной системе продвинутого сотрудничества с акцентом на область обеспечения обороны и безопасности ЕС. В такой ситуации именно проекты, запущенные в рамках PESCO, в будущем будут представлять собой формы продвинутого сотрудничества в области обороны и обеспечения безопасности.