Проблемы формирования региональной системы обеспечения коллективной безопасности в Европе

Европа на протяжении многих веков является одним из центров мировой политики, оказывающим непосредственное влияние на развитие мировой цивилизации, местом пересечения интересов различных государств и, одновременно, полем для взаимодействия и выстраивания международных и международно-правовых отношений. Однако получить стратегическое превосходство в столь важном регионе в одиночку представляется достаточно сложной задачей даже для «сверхдержавы». В силу этого обстоятельства, по мнению автора исследования, стремление к получению господства в европейском регионе в ХХ в. обеспечивалось с использованием коллективных мер, через военно-политические блоки.

Первым масштабным столкновением интересов государств в ХХ столетии было противостояние Антанты и Тройственного союза,[152] что привело к развязыванию Первой мировой войны[153]. Масштабный характер и последствия войны подтолкнуло государства к созданию первой в истории универсальной международно-правовой системы обеспечения коллективной безопасности, в том числе «покрывающей» территории государств европейского региона – Лигу Наций[154], в качестве гаранта мира и безопасности и, по мнению М. А. Циммермана, с целью «дальнейшей эволюции государств в смысле приближения к порядку, когда война как вид самопомощи станет редким исключением»[155]. Второе масштабное противостояние в европейском регионе также было связано со стремлением ряда государств, именуемых «страны оси», получить стратегическое господство сначала в европейском регионе, а после во всем мире[156]. Результатом такого стремления стало развязывание самой кровопролитной в истории человечества Второй мировой войны.

Геополитическая и военная обстановка в европейском регионе по окончании войны была неустойчивой. С одной стороны – Советский Союз, имевший на тот момент наиболее боеспособную армию в мире и стремящийся сохранить военно-политические достижения. С другой – страны-союзники по антигитлеровской коалиции во главе с Соединенными Штатами Америки, к тому времени в полной мере оправишиеся от Великой депрессии и стремившиеся нарастить присутствие и влияние в послевоенной Европе. В разрушенной войной Европе предстояло создать эффективные международно-правовые инструменты предотвращения новых угроз в области обеспечения безопасности.

Более того, сразу после окончания войны Советский Союз и Соединенные Штаты были втянуты в глобальное геополитическое, военное, экономическое и идеологическое противостояние, получившее название «холодная война»[157]. Уровень напряженности в отношениях между державами стал напрямую влиять на уровень угроз во всем мире, включая европейский регион. Так, по мнению ученого Академии военных наук В. С. Белоуса, «все локальные конфликты, которые имели место после Великой Отечественной войны, по существу, были конфликтами между СССР и США. Специалисты СССР, которые работали в соответствующих структурах, под «вероятным противником» всегда понимали, что речь идет о Соединенных Штатах Америки»[158]. По этой причине дальнейший процесс формирования региональных систем обеспечения коллективной безопасности в европейском регионе предлагается рассмотреть в том числе через призму взаимоотношений Советского Союза (впоследствии Российской Федерации) и Соединенных Штатов Америки.

Ко времени начала «холодной войны» в международно-правовом пространстве была создана организация, призванная предотвращать новые угрозы и обеспечивать мир и безопасность на планете – Организация Объединенных Наций. Однако в силу специфики ее деятельности в сторону охвата более широкого пространства, нежели европейский регион, с учреждением ООН данный регион не получил собственную региональную модель обеспечения коллективной безопасности.

Образовавшийся международно-правовой вакуум на региональном уровне стал стремительно заполняться. Так, в апреле 1949 г. был подписан Договор[159], в рамках которого учреждался Североатлантический альянс[160]. В статье 1 Североатлантического договора указано, что «договаривающиеся стороны обязуются, в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, мирно решать все международные споры, участниками которых они могут стать, не ставя при этом под угрозу международные мир, безопасность и справедливость, а также воздерживаться от любого применения силы или угрозы ее применения в своих международных отношениях, если это противоречит целям ООН». В статье 5 Договора стороны определили, что «вооруженное нападение на одну или нескольких из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них в целом и … в случае если подобное вооруженное нападение будет иметь место, каждая из них, в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону». Статьей 9 Договора стороны учредили Совет – высший руководящий орган Альянса. В Североатлантическом Совете каждое государство-участник представлено Постоянным представителем в ранге, аналогичном рангу посла. Перечень привилегий и иммунитетов Постоянных представителей закреплен в статье 13 «Соглашения о статусе НАТО, национальных представителей и иностранного персонала»[161]. С момента учреждения Североатлантического Альянса и далее прослеживалась его антисоветская направленность. Концепция, принятая Советом Североатлантического альянса в сентябре 1950 г., декларировала «опору на ядерное оружие в качестве основного средства решения проблем с СССР»[162].

В мае 1955 г. в качестве симметричного ответа на учреждение контрнастроенного военно-политического блока рядом европейских государств социалистической направленности стало учреждение Организации Варшавского Договора через подписание Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи для целей «обеспечения мира и безопасности в Европе»[163]. Договаривающиеся стороны «выразили волю к развитию всемирного политического, экономического и оборонительного сотрудничества и готовность участвовать в международных действиях, имеющих целью обеспечение мира и коллективной безопасности, добиваться принятия эффективных мер к всеобщему сокращению вооружений и запрещению атомного, водородного и других видов оружия массового уничтожения»[164]. В соответствии с мнением, господствовавшим в советской доктрине, «заключение Варшавского Договора понималось как достижение высшей формы пролетарской солидарности – социалистического интернационализма, явившегося объективным следствием развития международного социализма в условиях враждебного капиталистического окружения»[165]. Вопросы, касающиеся начала и истоков сотрудничества стран ОВД, находили отражение в работах союзников по Варшавскому Договору, в частности, в исследовании «О военной политике партии», подготовленной болгарскими авторами Д. Джуровым, А. Семерджиевым, К. Косевым и Х. Добревым, отдельная глава посвящена военному союзу «братских армий»[166].

Структуры органов управления Альянса и ОВД имели схожие черты. Так, высшим политическим органом Альянса является Совет НАТО, текущей деятельностью руководит Генеральный секретарь. В его распоряжении находится Генеральный секретариат – главный исполнительный орган, состоящий из экспертов и должностных лиц из всех стран-участников Альянса. Высшим военным органом Альянса является Военный комитет, который разрабатывает военные планы и руководит боевой подготовкой войск. Структура и функции основных органов ОВД в общем виде были зафиксированы в тексте Варшавского Договора. В частности, статьей 5 Договора было предусмотрено создание Объединенного командования вооруженными силами участников Договора. Статьей 6 предусматривалось создание Политического консультативного комитета (ПКК), высшего политического органа Организации Варшавского Договора[167]. В дальнейшем была дополнена и уточнена структура вспомогательных органов, что предусматривалось данной статьей: «ПКК может создавать вспомогательные органы, которые окажутся необходимыми»[168]. В 1966 г. на Будапештском совещании ПКК было принято решение о создании Военного Совета Объединенных вооруженных сил, Технического комитета и Военного научно-технического совета. Решением Бухарестского совещания ППК 1976 г. были образованы Комитет министров иностранных дел и Объединенный секретариат. Как верно отмечает В. В. Штоль, «у НАТО нет своих вооруженных сил. Большая часть сил, представляемых ей государствами-членами, остается полностью под их командованием и управлением до тех пор, пока они не поступят в распоряжение НАТО для выполнения конкретных задач»[169]. Организация Варшавского Договора также имела в распоряжении исключительно Объединенные вооруженные силы государств-участников Варшавского Договора. Зеркальное сходство военно-политических блоков, в купе с их полной идеологической противоположностью, критическим образом осложняло возможность налаживания конструктивного сотрудничества.

В период первой интеграции европейских государств, связанный с учреждением Европейского объединения угля и стали[170] в 1951 г., рядом стран объединения была предпринята попытка сформировать собственное региональное оборонительное сообщество в форме Договора о Европейском оборонительном сообществе (Парижский договор 1952 г.). Исследуя правовые особенности Парижского договора, необходимо отметить следующее. Статья 6 «давала право комиссариату сообщества право составлять его бюджет и обязывать государства – членов сообщества производить соответствующие изменения в их национальных бюджетах». Статья 9 предписывала, что «ни одно государство-участник договора не будет набирать и не будет содержать национальные вооруженные силы». Руководствуясь статьей 122 указанного Договора, «все другие соглашения или договоры, заключенные ими (государствами-участниками) имели меньшее значение, чем Парижский договор». Однако в силу ряда причин договор был подписан, но не вступил в силу, в том числе в связи с отказом ратифицировать его всеми участниками. В качестве другой причины Н. Н. Молчанов называет то, что «право национальных парламентов в области внешней политики, политики в области обеспечения собственной безопасности и в части самостоятельного составления государственного бюджета упразднялось или существенно ограничивалось»[171].

Повторная попытка создания автономной региональной системы европейской безопасности была предпринята путем подписания Брюссельского пакта, провозгласившего создание Западноевропейского союза или ЗЕС от 17 марта 1948 г., 23 октября 1954 г. был подписан Протокол о его модификации. Таким образом был образован Западноевропейский союз. Статьей III Протокола в Договор в качестве статьи IV вносится следующая новая статья: «При исполнении Договора Высокие Договаривающиеся Стороны и любые органы, созданные ими в соответствии с Договором, работают в тесном сотрудничестве с Организацией Североатлантического договора. Признавая нежелательность дублирования военных штабов НАТО, Совет и его Агентство будут полагаться на соответствующие военные органы НАТО для получения информации и консультаций по военным вопросам»[172]. Очевидно, что в рамках данного условия ЗЕС лишался самостоятельных полномочий в военных вопросах и переходил в прямое подчинение Североатлантическому Альянсу. Маастрихтским соглашением была сделана попытка придать Западноевропейскому союзу новый импульс «в качестве средства усиления "европейской опоры" Альянса»[173]. Однако ЗЕС, просуществовав более 60 лет, 31 марта 2010 г. объявил о прекращении деятельности с июля 2011 г.[174]

В 60-х годах ХХ столетия напряженность между «сверхдержавами» критическим образом увеличилась. Карибский кризис[175] стал апофеозом противостояния и заставил осознать, что неразрешенность конфликта может привести к гибели всего человечества. Гонка ядерных вооружений становилась все более угрожающей и обременительной, ядерные потенциалы двух стран достигли колоссальных размеров, а стремление к стратегической стабильности в период «холодной войны» нашло практическое воплощение в противоречивом сочетании: с одной стороны, опора на ядерное оружие, с другой – контроль над ним. Очевидно, что в такой ситуации государства европейского региона стали «заложниками» «блокового» противостояния и не имели реальной возможности выстроить автономную региональную модель обеспечения коллективной безопасности, избавленную от издержек такого противостояния.

Подойдя к опасной черте, «холодная война» пошла на спад: Москва и Вашингтон были вынуждены в обоюдных интересах договориться об ограничении стратегических сил, «гонки вооружений» и достижении стратегической стабильности. Так, именно в 60-х годах ХХ в. появилось понимание необходимости налаживания политическо диалога и начала формирования международно-правовых основ в области обеспечения безопасности. Результатом стало подписание ряда важных двусторонних соглашений с целью разрядить напряженность в отношениях государств и сформировать понятную международно-правовую базу для сотрудничества в сфере обеспечения безопасности. Стороны подписали Меморандум об установлении линии прямой связи между Кремлем и Белым домом (1963), Соглашение о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны между СССР и США (1971), Договор об ограничении стратегических вооружений (ОСВ-1, 1972), Временное соглашение между СССР и США о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений (1972), Договор об ограничении подземных испытаний ядерного оружия (1974), Договор об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-2, 1979)[176].

Особое место во взаимоотношениях Советского Союза (впоследствии Российской Федерации) и Соединенных Штатов, влияющих на уровень напряженности в европейском регионе, занимает тема противоракетной обороны (ПРО). Договор об ограничении систем ПРО (Договор о п о противоракетно й оборон е) был подписан 26 мая 1972 г. в Москве. Основной целью Договора было обеспечить сдерживание гонки стратегических наступательных вооружений и начать движение по глубокому сокращению стратегических наступательных вооружений (СНВ). А. А. Громыко охарактеризовал его так: «Договор по ПРО выполняет свое предназначение и теперь, продолжая сдерживать гонку вооружений на одном из наиболее опасных ее направлений»[177]. В соответствии с Договором, каждая из сторон обязалась не размещать системы ПРО на территории своих стран. Исключение было сделано для двух районов радиусом 150 км: район с центром в столице и район, в котором расположены шахтные пусковые установки МБР. В соответствии с Протоколом от 3 июля 1974 г. стороны обязались содержать систему ПРО только в одном из указанных районов[178]. В соответствии с Договором по ПРО, стороны также приняли обязательства не создавать, не испытывать и не развертывать системы (или компоненты) ПРО морского, воздушного, космического и мобильно-наземного базирования. Значение документа состояло в том, что запрет на развертывание ПРО на территории страны лишает противостоящие стороны надежды на безответное нанесение первого удара, с расчетом в ответ прикрыться противоракетным «щитом»[179].

Распад Советского Союза произвел эффект разорвавшейся бомбы в геополитической картине мира и повлек за собой кардинальное изменение ситуации, в первую очередь, в европейском регионе.

1 июля 1991 г. был подписан Протокол о прекращении действия Варшавского Договора, не повлекший, однако, самороспуск Альянса. Напротив, с 1998 по 2009 годы последовали три так называемых «волны» расширения НАТО. Во время первой (1998) ряды Организации пополнили Польша, Чехия и Венгрия; второй (2001) – еще девять стран Восточной Европы: Литва, Латвия, Эстония, Словения, Румыния, Словакия, Македония и Болгария; вступление Албании и Хорватии в ряды Альянса (2009) ознаменовали третью волну расширения[180].

По мере все большего инкорпорирования Альянсом стран Европы и Европейского Союза, по линии которого стало отчетливо заметно так называемое «двойное членство», назрела необходимость в институционализации отношений Альянса с ЕС. На эту особенность обращает внимание Н. К. Арбатова, говоря о том, что «взаимоотношения между НАТО и Евросоюзом в 2001 г. были поставлены на институциональную основу»[181]. Данный процесс выразился через подписание Декларации ЕС – НАТО[182], которая подтвердила возможность при планировании собственных военных операций странами ЕС, использовать ресурсы Североатлантического альянса и договоренностей, именуемых «Берлин-Плюс», которые обеспечили возможность поддержки операций ЕС Североатлантическим альянсом. На Лиссабонском саммите ЕС – НАТО в 2010 г. была принята Стратегическая концепция. В Варшаве, в июле 2016 г., НАТО и ЕС определили новые сферы сотрудничества, в числе которых – противодействие гибридным угрозам, укреплению обороноспособности, киберзащите безопасности на море. В 2018 г. в Брюсселе НАТО и Евросоюз подписали Декларацию о сотрудничестве, добавив тем самым новую сферу сотрудничества – «борьбу с терроризмом»[183].

В результате действий, связанных с вовлечением новых членов в ряды Альянса, в европейском регионе только Австрия, Ирландия, Швеция и Финляндия, являясь государствами ЕС, остаются за пределами государств-членов Альянса, среди европейских стран постсоветского пространства – Белоруссия и Украина. В настоящее время наиболее глубокая институциональная интеграция прослеживается между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, выраженная образованием Союзного государства[184]. Согласно Программе действий двух государств по реализации положений Договора о создании Союзного государства, предполагается «осуществление совместной политики в области обороны, координации деятельности в области военного строительства, совместного использования военной инфраструктуры, разработки и размещения совместного оборонного заказа, функционирования региональной группировки войск»[185].

После распада Советского Союза формат взаимоотношений с Соединенными Штатами Америки по линии ПРО также претерпел кардинальные изменения. В 90-е годы ХХ в. Соединенные Штаты в одностороннем порядке пересмотрели соглашение по ПРО. Так, в 1991 г. был принят Закон «О противоракетной обороне (Missile Defense Act)»[186]. В феврале 1995 г. Пентагон принял программу «3+3» по развитию систем заатмосферного перехвата, как основы будущей стратегической ПРО. В 1997 г. были подписаны соглашения по разграничению систем ПРО, а также Меморандум о правопреемстве в отношении Договора по ПРО, устанавливающие, что сторонами Договора теперь являются Россия, Соединенные Штаты, Белоруссия, Украина и Казахстан, которые принимают на себя все права и обязательства[187]. В 2002 г. США в одностороннем порядке вышли из Договора. В этих условиях стала активно продвигаться идея создания системы ЕвроПРО на базе Североатлантического альянса, которая получила поддержку у членов Альянса. По мнению В. И. Трубникова, и это очевидно, «инициатива создания системы ПРО в Европе принадлежит Соединенным Штатам Америки»[188], и естественно, стороны придают важное значение взаимодействию в данном направлении на самом высоком уровне[189]. При этом отношения России и Соединенных Штатов сложно назвать дружескими, особенно на фоне провозглашенного на Западе тезиса, что «Россия снова является стратегической проблемой для Соединенных Штатов»[190]. При этом взаимоотношения двух держав, хотя и не исключают политических расхождений, но в своей основе уже не имеют фундаментальных антагонистических и межсистемных противоречий, а вероятность прямого ядерного столкновения представляется достаточно низкой. Поэтому прежние методы оценки стратегического баланса могут показаться анахронизмом. Однако, признавая необходимость модернизации подходов к оценке, отсутствуют основания для их полного упразднения. Так, А. Г. Арбатов отмечает, что «даже если вероятность ядерной войны в политическом отношении стала очень низкой, задача стратегического курса должна состоять нн в том, чтобы игнорировать ее, а в том, чтобы гарантировать исключение такой вероятности, как в юридическом, так и в военно-техническом плане»[191]. В низкой вероятности прямого ядерного столкновения убежден также специалист в области международной безопасности А. Г. Савельев, который считает, что «нанесение ядерного удара Россией по Соединенным Штатам или наоборот фактически будет означать уничтожение собственных городов в результате неизбежного «акта возмездия» с противоположной стороны. Как представляется, только полная безысходность и неизбежность тотального уничтожения страны могут подвигнуть ее лидеров на нанесение такого удара»[192].

В результате своей эволюции от «Маастрихта до Лиссабона» Европейский союз получил широкий перечень институтов, органов и структур в области обеспечения безопасности. Учредительные документы Союза позволяют применять механизмы углубленного сотрудничества в отдельно взятых областях и подходить с нужной гибкостью к интеграционным процессам в области обеспечения безопасности, что очевидно свидетельствует о его стремлениях к самостоятельности в системе координат архитектуры европейской безопасности. В 2017 г. ЕС был запущен внутренний оборонный механизм – постоянное структурированное сотрудничество (PESCO). Это событие не стало неожиданным, к нему последовательно готовились. Так, в связи с появлением Common Security and Defence Policy, как отмечает Норхайм-Мартинсен, в ЕС стала «проявляться растущая воля к автономии от НАТО, будь то в автономных операциях или в создании автономных возможностей» и «считается само собой разумеющимся, что ЕС должен иметь какую-то самостоятельную военную роль», при этом «между некоторыми государствами-членами ЕС сохраняется значительное сопротивление по-настоящему автономному CSDP, однако сама идея становится все более приемлемой»[193]. В настоящее время механизм PESCO остается внутренним форматом ЕС, однако имеет все предпосылки для того, чтобы создать автономную модель обеспечения коллективной безопасности.

Анализ проблемы формирования региональной системы обеспечения коллективной безопасности в европейском регионе на основе событий ХХ столетия и текущей составляющей, позволяет автору диссертации сформулировать ряд выводов.

Во-первых, европейский регион продолжительное время был «заложником» «блокового» противостояния, а в настоящее время испытывает последствия «успеха» в противостоянии оставшегося военно-политического «блока». Последствия борьбы за получение большего влияния в европейском регионе, в том числе с использованием сложных «блоковых» взаимоотношений, привели к двум мировым войнам, действительной угрозе человечеству в виде ядерной войны. Последствия «успеха» в противостоянии заключается в отсутствии возможности найти компромиссные решения в вопросах обеспечения собственной (национальной) безопасности, предполагая лишь возможность уступок в пользу Североатлантического альянса, т. е. неэффективность в разрешении угроз в сфере обеспечения безопасности.

Во-вторых, вышеперечисленные обстоятельства существенно препятствуют построению автономной международно-правовой модели обеспечения коллективной европейской безопасности. Однако, очевидно, что государствам европейского региона исключительно важно иметь прочные автономные, избавленные от давления, юридически жизнеспособные международно-правовые механизмы предотвращения угроз миру и безопасности, как минимум в пределах своего региона. Видно, что в результате международно-правового вакуума в виде отсутствия собственной региональной системы обеспечения безопасности, его стремятся заполнить иные заинтересованные державы, умело используя неоднородность и внутренние противоречия государств европейского региона.

В-третьих, применительно к текущей ситуации, наличие двух и более схожих по своему функциональному назначению региональных международно-правовых механизмов в пределах одного региона влечет за собой один из двух следующих вариантов развития событий: противостояние в форме вытеснения одного международно-правового механизма за счет неэффективности другого или подавление (юридическое поглощение) одного более эффективного международно-правового механизма, например, через ограничение компетенций и передачу полномочий по ключевым вопросам в пользу более эффективного международно-правового механизма. В такой ситуации европейским странам необходимо сделать выбор либо в пользу автономного регионального международно-правовой механизма обеспечения коллективной безопасности, избавленного от излишнего влияния извне, либо в пользу принятия и более глубокой интеграции международно-правовой системы обеспечения коллективной безопасности под эгидой Североатлантического альянса. Второй вариант потребует принятия дополнительных документов, разграничивающих компетенции и полномочия, связанные с реагированием и предотвращением внешних и внутренних угроз в сфере обеспечения безопасности, однако при этом снимет потенциально возможные в будущем вопросы противопоставления и дублирования функционала.

В-четвертых, на территории европейского региона действуют такие региональные и межрегиональные организации, объединенные целью «обеспечения безопасности», как Организация Североатлантического договора и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, в меньшей степени присутствует Организация договора о коллективной безопасности. Выделяется так называемое «двойное членство», а в некоторых случаях «тройное членство», так как государство может одновременно являться страной Европейского союза[194], членом ОБСЕ[195] и НАТО[196]. В таких условиях и при наличии антагонистических противоречий в подходах к развитию системы обеспечения безопасности европейского региона у наиболее влиятельных мировых акторов, создание единого механизма обеспечения европейской безопасности не представляется возможным. Более рациональным видится сохранение множественности механизмов обеспечения безопасности, чтобы максимально учитывать интересы всех стран европейского региона.