Определение источников комплектования

В нашей стране более 4 млн государственных и негосударственных организаций. Принять документы всех этих организаций на государственное или муниципальное хранение физически невозможно, да и нужно ли?

Львиная доля работы по комплектованию состоит в определении тех организаций и лиц, документы которых должны полностью или частично поступать на государственное или муниципальное хранение, т.е. в определении источников комплектования. Источниками комплектования могут быть как государственные, муниципальные и негосударственные организации, а также граждане (физические лица):

Научно обоснованные критерии определения источников комплектования государственных архивов сложились не сразу, к концу 1950-х гг. были осуществлены первые подходы, шло осмысление, как должны определяться источники комплектования. К концу 1980-х гг. критерии были развиты и дифференцированы. Однако в середине 1990-х гг. в связи с изменениями в общественно-политической и экономической жизни страны архивисты вновь вынуждены были их переоценить.

В первой половине ХХ в. никакой градации организаций не проводилось, документы отбирались, исходя в первую очередь из ценности их содержания. Но постепенно становилось понятно, что такой "вал" архивисты не могут "переработать", необходимо было искать новый подход в отборе документов на хранение.

Процесс поиска новых подходов в комплектовании оказался очень сложным, только накала дискуссий по этому поводу, пожалуй, не было ни до, ни после так называемой "перестройки".

Перестройка в комплектовании государственных архивов значительно опередила перестройку в стране - она началась с конца 1950-х гг. и захватила все 1960-е гг. Идея отказа от приема массовой документации, особенно от низовых учреждений, выполнявших техническую работу, высказывалась в середине 1930-х гг. К концу 1950-х гг. положение осложнилось хозяйственной реформой, когда помимо огромного вала документации низовых учреждений - прачечных, школ, столовых, МТС, колхозов, предприятий торговли - архивам пришлось принять документы ликвидированных министерств.

Архивохранилищ не хватало для приема документов, ведомственные архивы могли превратиться в исторические, т.е. хранить документы постоянно. Комплектование же государственных архивов долгое время не могло сдвинуться с мертвой точки. В этих условиях А.В. Елпатьевский выступил с предложением об исключении некоторых категорий низовых учреждений из числа источников комплектования, которое вызвало дискуссию на страницах журналов "Исторический архив", "Вопросы архивоведения":

Кто прав, решайте сами. Но "организационную и практическую сторону" (ограниченность площади архивохранилищ) тоже нельзя было не принимать в расчет. За решением вопроса ГАУ МВД СССР обратилось к местным архивным органам, которым было предписано создать специальные комиссии для рассмотрения вопросов о ценности материалов низовых учреждений и о составлении перечней документов, подлежащих передаче на постоянное хранение. Результатом дискуссии и работы архивных учреждений явилось издание в 1960 г. "Примерных списков учреждений, организаций и предприятий, материалы которых подлежат и не подлежат приему в государственные архивы СССР". В этих списках впервые были выделены категории фондов, материалы, которых не подлежали приему на государственное хранение, или подвергались выборочному приему, или приему в составе фондов вышестоящих организаций. Поэтому в государственных архивах вы почти не встретите фондов аптек, ветлечебниц, гостиниц, автобаз, жилищно-эксплуатационных контор (ЖЭК) и других учреждений за период после 1960 г. В 1961-1962 гг. работу по составлению на основе примерных списков уже своих, конкретных источников комплектования провели центральные, областные, краевые архивы.

Классификация учреждений, организаций и предприятий в названных списках с целью определения источников и не источников комплектования стала возможна на основе введения в архивоведении функционального анализа, когда ценность документов напрямую связывается со значением функций учреждений. Но так как при изучении функций учреждений использовались ранее созданные (ретро) и отложившиеся на хранение документы (ретроспективная документная информация), то научный метод классификации учреждений в этих списках часто называют функционально-ретроспективным.

Изучение проблемы определения источников комплектования базируется на почти 50-летнем опыте практической работы в этой области [54, с. 111-114].

Впервые о возможности отказаться от приема документов "массовых органов, выполняющих главным образом, или исключительно, техническую работу" в 1935 г. высказался Б. Анфилов [59, с. 28]. Его идеи о сокращении числа учреждений, которые обязаны сдавать свои документы в госархив, легли в основу организационно-методических мероприятий конца 50 - нач. 60-х гг., известных под названием "перестройки комплектования архивов".

Отбор учреждений, документы которых подлежат приему на государственное хранение, становится составной частью экспертизы ценности документов, первым ее этапом.

Первоочередным научно-методическим обеспечением этой работы стали "Примерные списки учреждений, организаций и предприятий, материалы которых подлежат и не подлежат приему в государственные архивы СССР" 1960 г. и "Методические указания по комплектованию государственных архивов документальными материалами и организации экспертизы их ценности" (М., 1961).

Право издания таких списков было закреплено за ГАУ Положением о Главном архивном управлении, утвержденным Советом Министров СССР 28 июля 1961 г. за N 669 [76, с. 114].

Примерные списки 1960 г. содержали перечисление категорий учреждений, типичных для периода примерно с 1946 г., сгруппированных в четыре класса (приложение 3.3):

учреждения, организации, предприятия, документы которых подлежат полному (обязательному) приему в государственные архивы в сроки, установленные Положением о Государственном архивном фонде СССР;

учреждения, организации, предприятия, документы которых подлежат полному (обязательному) приему в государственные архивы в сроки, устанавливаемые республиканскими (местными) архивными учреждениями;

учреждения, организации, предприятия, документы которых подлежат обязательному приему в государственные архивы в составе фондов вышестоящих инстанций, а также выборочному приему, в сроки, устанавливаемые архивными учреждениями;

учреждения, организации, предприятия, документы которых не подлежат приему в государственные архивы, но часть их документов также подлежала государственному хранению в фондах вышестоящих учреждений.

Таким образом, в первые две группы (класса) вошли организации - источники комплектования, в третью - организации опосредованного и выборочного комплектования, в четвертую - не источники комплектования и частично опосредованного приема.

Под выборочным приемом подразумевалось, что из многих фондов однотипных учреждений, действовавших на одной территории, в государственные архивы поступали на хранение один или несколько фондов (как правило, "лучший", "худший" и "средний" фонды). Это так называемый групповой выборочный прием.

Повидовой выборочный прием предполагает, что в государственный архив поступают отдельные виды и разновидности создаваемых источниками комплектования ценных документов.

Таким образом, повидовой и групповой выборочные приемы отличаются друг от друга по принципу:

все от избранных (групповой);

понемногу от всех (повидовой).

Таким образом, примерные списки были "нормами", установленными из предварительного определения ценности документов различных категорий учреждений, на основе функционально-ретроспективного анализа.

Однако критерии определения учреждений - источников комплектования названы не были: Методические указания 1961 г. давали лишь общую направленность определения ценности документов в зависимости от:

характера деятельности;

целевого назначения;

задач и функций;

масштаба деятельности;

роли и места учреждения в отраслевой, ведомственной системе;

отраженности деятельности учреждения в документах вышестоящих органов.

В начале 70-х гг. начинается изучение вопросов отбора документов с повторяющейся информацией. Решение этой проблемы должно было сыграть "решающую роль в корректировке примерных списков".

Рамки научных исследований по изучению повторяемости информации были расширены разработкой методической программы подготовки перечней документов, подлежащих приему в архивы, и примерных номенклатур дел.

Методика их составления предполагала анализ состава и содержания документов, определение закономерностей повторяемости информации и определение круга учреждений, от которых документы должны поступать на госхранение.

За период с 1971 по 1975 г. были подготовлены перечни и примерные номенклатуры дел для:

органов государственной власти и управления;

планирования;

финансов;

культуры;

статистики и др.

К середине 70-х гг. назрела необходимость теоретико-методического обоснования определения источников комплектования.

В 1976 г. ВНИИДАД начал исследование темы "Развитие критериев определения источников комплектования и разработка методики их применения в практике работы государственных архивов на базе отраслевых исследований". В основу исследования были положены разработанные и нормативно закрепленные критерии экспертизы ценности документов и основные положения отбора документов с повторяющейся информацией. Было изучено построение, функционирование и документирование деятельности учреждений 26 отраслей, ведомственных систем.

Дальнейшая разработка теоретических и методических вопросов отбора документов на "вечное" хранение, а также опыт работы с "Примерными списками" вызвали необходимость уточнения состава источников комплектования государственных архивов.

В результате этой работы в 1986 г. были подготовлены и вышли в свет в 1987 г. новые "Примерные списки учреждений, организаций и предприятий, являющихся и не являющихся источниками комплектования государственных архивов" и "Методические рекомендации по определению источников комплектования государственных архивов" (М., 1987).

Примерные списки 1987 г. в отличие от примерных списков 1960 г. раскрыли видовой состав учреждений, являющихся и не являющихся источниками комплектования государственных архивов по конкретным ведомствам и отраслям. Это дало возможность дифференцированно подойти к однотипным учреждениям в разных отраслях (приложение 3.4).

Если списки 1960-х гг. были построены по функционально-административному признаку, то списки 1987 г. - по функционально-отраслевому.

Важнейшим результатом исследования явилась научно обоснованная разработка критериев - признаков и факторов определения источников комплектования государственных архивов, было введено также понятие зона комплектования архива, уточнены понятия "источник комплектования" (полного, повидового и группового выборочного приема) и "форма приема":

В этот период (середина 1980-х гг.) сложилась система критерия определения источников комплектования:

значение учреждения в системе органов власти и управления, в отраслевой системе;

полнота отражения деятельности учреждения в документах вышестоящих организаций;

соответствие документов учреждения профилю государственного архива.

Дальнейшее направление исследований в области определения источников комплектования с начала 90-х гг. было обусловлено проводимыми в стране политическими, экономическими и правовыми реформами.

Разделение в тот период Архивного фонда РФ в соответствии с "Основами законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" (1993 г.) на государственную и негосударственную части, связанное с созданием организаций негосударственных форм собственности, потребовали от архивистов поиска новых подходов к отнесению организаций к числу источников комплектования.

Объективные трудности были связаны со следующими позициями:

невозможностью осуществить комплектование государственных архивов документами организаций нового типа (негосударственных организаций) прежними методами;

отсутствием совершенной правовой базы;

всплеском наличия документов с "коммерческой тайной" и т.п.

В 1991 г. ВНИИДАД совместно с архивными учреждениями Российской Федерации, Украины, Белоруссии, Казахстана и Узбекистана начал исследование темы "Отбор на государственное хранение документов, образующихся в деятельности организаций и предприятий нового типа".

В 1993 г. были подготовлены Методические рекомендации, где давались критерии отнесения организаций нового типа к числу источников комплектования, которыми пользуются и сегодня; были уточнены понятия "источник комплектования", "организации и предприятия нового типа" [11, с. 137, 57].

Такими специальными критериями для организаций нового типа (негосударственных) были названы следующие:

В целом критерии определения организаций - источников комплектования как государственных, так и не государственных применяются единые, но применительно к негосударственным организациям они более детализированы, здесь добавлены масштаб деятельности и вид организации.

Но нельзя не обратить внимания, что эта детализация уходит корнями в те характеристики определения источников комплектования, которые впервые были названы в Методических указаниях 1961 г.

Что касается соответствия документов организации профилю архива, то это всегда было принято относить к собственному процессу отбора документов, рассматривая как один из видов работ по комплектования, при этом необходимо учитывать еще ранг архива, его тип, т.е. в целом компетенцию архива, что скорее отвечает на вопрос, куда должны поступить документы, а не от кого, а именно последний постулат является основным при определении организаций - источников комплектования.

Рассмотренные выше примерные списки, методические рекомендации носят общий, установочный характер и являются базисом для разработки уже конкретных списков.

На основе последней редакции примерных списков каждый государственный и муниципальный архивы ведут в соответствии со своей зоной комплектования списки своих источников комплектования. Списки должны постоянно уточняться и пересматриваться, особенно в наше бурное, изменчивое время. В современных редакциях списков источников комплектования архивов вместо Верховного Совета СССР значится Федеральное собрание, вместо Совета Министров СССР - Правительство РФ, вместо исполкомов - мэрии и префектуры. Но принцип составления списков остался прежним. Так, например, в 1992 г. Росархив направил на места новые примерные отраслевые списки учреждений, организаций и предприятий, являющихся и не являющихся источниками комплектования государственных архивов, а в 1995 г. - "Примерные списки учреждений, организаций и предприятий - источников комплектования районных и городских архивов" с рекомендациями по его применению.

В 1999 г. Росархив вновь вернулся к рассмотрению новой, уточненной редакции методических рекомендаций по определению источников комплектования и на заседании Центральной экспертно-проверочной комиссии Росархива (ЦЭПК) были одобрены "Рекомендации по организации и ведению списков учреждений, организаций и предприятий - источников комплектования государственных и муниципальных архивов".

В этих рекомендациях более подробно были даны направления деятельности по определению состава источников комплектования, это:

выявление состава организаций, расположенных в зоне комплектования архива;

изучение функций, выполняемых организацией;

изучение состава документов, образующихся в деятельности организаций;

отнесение организаций к составу источников комплектования.

Особо было отмечено, что архивы при установлении организаций - источников комплектования должны пользоваться информацией территориальных органов по управлению государственным имуществом, органов финансирования, статистики, налогообложения и так далее, а также органов, осуществляющих функцию регистрации организаций (как при их создании, так и при ликвидации). Последнее особенно важно при работе с негосударственными организациями.

При изучении функций негосударственных организаций акцент делается на особенностях управления данной организации, характере взаимосвязей с другими государственными и негосударственными структурами, профиле деятельности (производство, посредничество, услуги и т.п.), степени влияния организации на экономику региона.

При выявлении организаций - источников комплектования вновь образованных негосударственных хозяйственных и коммерческих организаций рекомендуется руководствоваться критериями:

масштабом деятельности (объем производства товаров и услуг);

размером уставного фонда и оборотного капитала;

влиянием организации на экономику региона в целом или отдельной отрасли;

новизной продукции;

пионерной ролью организации в системе негосударственных структур;

стабильностью существования организации.

Особо было отмечено, что если не подлежат отнесению к составу источников комплектования обслуживающие организации, то этот подход необходимо очень осторожно применить к организациям негосударственной формы собственности, так как их основная сеть развертывается, прежде всего, в сфере торговли и услуг, и наиболее крупные из них могут быть включены в состав источников комплектования на договорной основе.

Определяющим критерием при отнесении как государственных, так и негосударственных структур к составу источников комплектования была названа полнота, информационная насыщенность, научно-историческая ценность их документации.

Особо отмечалось в рекомендациях (и это очень важно), что в состав источников комплектования включаются, как правило, только юридически самостоятельные организации. В остальных случаях (советы директоров, собрания представителей и т.п.) документы этих структур следует принимать в составе фондов тех организаций, при которых они действуют (администрации, акционерные общества и т.д.).

Особое внимание было уделено изучению состава и содержания документов вновь созданных органов: Администрации президента РФ, аппарата глав исполнительной власти (президентов республик в составе РФ), администраций краев, областей, автономных областей, автономных округов, местной администрации, представительств и представителей Президента РФ, мэрий, муниципалитетов, префектур, дум, департаментов и др. Особого внимания требует отбор на государственное хранение документов о подготовке и проведении массовых политических кампаний (референдумов, выборов). Кроме того, весьма была усилена роль учреждений и организаций социально-культурной сферы, общественных организаций и творческих союзов. После пересмотра списков многие из этих учреждений стали самостоятельными источниками комплектования.

***

Раньше - до начала 1990-х годов - значительная часть ценной документации шахт и шахтоуправлений дублировалась в фондах ВПО "Кузбассуголь" и его ВПО. Теперь с созданием концернов и ассоциаций большая часть ценной документации остается в шахтах и в шахтоуправлениях. Важную роль в определении последних как источников комплектования сыграл тот факт, что шахты являются самой стабильной структурной формой в угольной промышленности Кузбасса, ведущей свое начало с 1772 года. Формы управления менялись, а шахты, независимо от исторической и политической обстановки всегда оставались шахтами [40, с. 121].

Такова система критериев и методика комплектования государственных архивов, которая сложилась к началу 2000-х гг.

Однако изменения в государственном аппарате, общественно-политической жизни страны, экономическом развитии того периода привели к тому, что в комплектовании появился целый ряд новых тенденций.

Прежде всего на формирование Архивного фонда РФ оказал влияние распад СССР, объявление суверенитета бывших союзных республик, ставших независимыми государствами и принятие ими собственного архивного законодательства. В связи с этим возникли две проблемы: "борьба суверенитетов на архивной полке", которая выразилась в претензиях бывших союзных республик на материалы, которые хранятся в бывших центральных государственных архивах СССР. Это касается документов, которые уже поступили на государственное хранение. В соответствии с основным научным принципом архивоведения - "недробимости архивных фондов и комплексов фондов" было принято нелегкое решение - не перемещать материалы.

Вторая проблема касается судьбы документов, которые только планируется принять на хранение в будущем. Это уточнение профиля комплектования архивов федерального уровня, субъектов федерации, муниципальных архивов. Связана она прежде всего с изменением статуса архивных фондов как объектов федеральной собственности и собственности субъектов Федерации, муниципалитетов.

Исходя из статуса, масштаба и направлений деятельности организации, что определяется ее правоустанавливающими документами, устанавливается и форма собственности документов с целью распределения их по сети государственных или муниципальных архивов.

Государственные органы и организации федерального уровня являются источниками комплектования федеральных государственных архивов; государственные органы и организации субъекта Российской Федерации - государственных архивов субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления и муниципальные организации - муниципальных архивов. Данное ранжирование относится как к государственным (муниципальным) организациям, так и негосударственным, ведь последние все равно являются потенциальными источниками комплектования.

Государственные органы и органы местного самоуправления включаются в списки источников комплектования государственных и муниципальных архивов в обязательном порядке, государственные и муниципальные организации, исходя из их "ранга" (в соответствии с рассмотренными списками), негосударственные организации - на основании договора. Но с учетом "ранга" последних будет варьироваться и форма договора. Условно говоря, если в муниципальный архив приходит баня и ее представители говорят, что хотели бы передать документы на хранение, то им могут предложить только депозитарный договор, так как нет смысла заключать договор о постоянном хранении и передавать документы в состав Архивного фонда Российской Федерации, которые не имеют постоянного срока хранения.

Государственные организации - источники комплектования архива, имеющие право депозитарного хранения документов (состав отраслевых фондов, чьи документы находятся на депозитарном хранении, был рассмотрен в теме "Организация хранения документов АФ РФ и других архивных документов") учитываются в соответствии с порядком, устанавливаемым Федеральным архивным агентством. Эти организации включаются в список источников комплектования архива, в графе "Примечание" которого делается соответствующая отметка.

Особые сложности возникают при комплектовании государственных и муниципальных архивов документами ликвидированных и обанкротившихся организаций. Огромную работу выполняют архивные учреждения по приему документов ликвидированных и упраздненных в ходе неоднократных административных преобразований министерств и ведомств СССР - РСФСР. В течение 15 лет только в федеральные архивы было принято около 2,0 млн дел постоянного хранения. По всей же России за эти годы принято порядка 6,5 млн дел постоянного хранения.

Помимо приема документов Архивного фонда Российской Федерации, т.е. подлежащих вечному сохранению, государственные и муниципальные архивы были вынуждены заниматься спасением документов по личному составу ликвидированных органов и организаций, в том числе и в результате банкротства. Такие документы необходимы для обеспечения конституционных прав граждан России. В период с 1992 по 2005 г. в государственные и муниципальные архивы было принято на хранение более 15 млн дел по личному составу. На сегодняшний день только в организациях - источниках комплектования государственных архивов находится свыше 100 млн дел по личному составу [30, с. 11, 15].

Сегодня уже прогнозируют дальнейший рост приема документов по личному составу. Это связано с тем, что в соответствии со статьей 23 Федерального закона "Об архивном деле в Российской Федерации" (2004 г.) впервые в архивном законодательстве предусмотрен прием документов по личному составу в государственные и муниципальные архивы от ликвидированных негосударственных организаций, в том числе не состоящих на учете архивов. Ранее "Положение об Архивном фонде Российской Федерации" (1994 г.) допускало прием документов по личному составу только от ликвидированных государственных структур.

После принятия решения о ликвидации, например, кредитной организации или признании организации-должника банкротом председатели ликвидационных комиссий (конкурсные управляющие) принимают в свое ведение документы организации, проводят их инвентаризацию, а также заключают договор с соответствующим архивным учреждением на проведение экспертизы ценности документов, в том числе по личному составу, с последующей передачей отобранных документов на хранение в архивы.

***

По итогам экспертизы составляются описи на дела постоянного хранения и по личному составу. Описи должны быть утверждены архивным учреждением, после чего они представляются на утверждение председателю ликвидационной комиссии (конкурсному управляющему или ликвидатору). Документы по личному составу в упорядоченном состоянии должны поступить на хранение или в специализированный архив документов по личному составу, или, в случае отсутствия такового в данном регионе, в государственный или муниципальный архив.

Кстати, обработка документов с целью подготовки их к хранению проводится за счет средств ликвидированной или обанкротившейся организации (что оговорено в пункте 1 ст. 106 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", поэтому такие расходы должны быть предусмотрены в смете на осуществление ликвидационных процедур. Само же хранение документов в государственных или муниципальных архивах производится без оплаты [26, 27].

На практике очень часто на "месте" обанкротившейся возникает новая организация даже с тем же профилем деятельности, местонахождением и, конечно, кадровым составом. Как поступить с документами в этом случае? Надо принять документы на государственное хранение, но многие испытывают острую нужду в "свободной полке". Поэтому иногда архивные учреждения заключают договор или соглашение с конкурсным управляющим ликвидируемой и руководителем вновь создающейся организации о передаче последнему документов постоянного хранения и по личному составу. Кстати, один экземпляр подписанного договора или соглашения поступает в архив и включается в состав дела фонда ликвидированной организации.

Следующая проблема комплектования Архивного фонда РФ связана с судьбой документов негосударственных организаций. С 1990-х гг. наблюдается тенденция разгосударствления всех сфер управления. Роль государственных структур постоянно сокращается в таких отраслях, как экономика, культура, общественно-политическая жизнь. Поэтому, если архивными учреждениями не будут приняты меры к сохранению документов негосударственных структур, значительная часть ценных источников по истечении времени будет утрачена. Перед государственными и муниципальными архивами стоит двуединая задача:

выявить негосударственные структуры, фонды которых относятся к профилю комплектования данного архива и установить, какие из них являются источниками комплектования;

установить "договорные отношения" с представителями этих структур.

В результате выявления негосударственных структур составляются списки потенциальных источников комплектования (приложение 3.5). Такое право архивам дано в соответствии с"Правилами хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук" [25, с. 83].

В настоящее время государственные и муниципальные архивы редко ведут отдельные списки источников и потенциальных источников комплектования, чаще - организации разных форм собственности включаются в общий список с указанием их организационно-правовой формы (приложение 3.6).

Особую группу среди источников комплектования составляют общественные организации - партии, союзы, движения, студии, клубы и др. Критерии определения источников комплектования в отношении этой категории фондообразователей могут быть уточнены. Однако, опираясь на опыт архивов, можно наметить общие тенденции в отборе на постоянное хранение документов этих организаций. На основании изучения хроники общественно-политической жизни, архивисты делят всю совокупность временных общественно-политических организаций по направлениям и характеру их деятельности на:

общественно-политические;

религиозные;

правозащитные:

культурные;

экологические и др.

В каждой из этих групп выделяются, в свою очередь, лидирующие организации, в документах которых наиболее полно должна отразиться история того или иного общественно-политического направления. Далее при непосредственном изучении организации вступает в силу критерий истории фонда, то есть наличие в архиве организации документов, наиболее полно отражающих важнейшие события общественно-политической жизни страны и региона, деятельность самой партии и движения, сведения о ее лидерах, о структуре, региональных отделениях и т.д.

Любой список организаций не может быть исчерпывающим - кто знает, может быть потомкам более интересны будут клубы собаководства, общества л<