Экспертиза ценности документов по перечням

Понятие о перечнях. Для установления комплекса документов постоянного хранения, определения конкретных сроков хранения по отдельным группам документов, унификации сроков хранения однородных документов в различных учреждениях, организациях и на предприятиях, а также для оперативного "избавления от ненужных бумаг" существует целостная система нормативно-методических пособий по отбору документов, в которую входят списки источников комплектования, перечни документов, номенклатуры дел, классификаторы, методические рекомендации, указания, памятки и т.п. (Бурова Е.М. Перечни документов по срокам хранения - С. 52-62. [46]) (приложение 3.8).

Приступая к экспертизе ценности документов по перечням, помните, что документация XII - середины ХХ столетий оценивается только на основании критериев.

В современном отечественном делопроизводстве и архивном деле основным методическим пособием по экспертизе ценности документов является перечень.

Если Вы работник службы документационного обеспечения управления, то закладываете фундамент Архивного фонда Российской Федерации, ибо утраченное Вами в дальнейшем невосполнимо. В конце года Вы составляете номенклатуру дел Вашей организации, чтобы оформить в соответствии с нею обложки дел, которые будут создаваться в следующем году. Вам нужно проставить для каждого дела сроки его хранения, которые Вы берете из перечней. Таким образом, Вашим основным инструментом в течение года будет являться номенклатура дел с указанием сроков их хранения.

Если Вы работник архива организации, то являетесь переходным мостиком для документов, поступающих из Вашего учреждения в государственный или муниципальный архив. Основными инструментами Вашего тяжелого и ответственного труда будут служить типовые и ведомственные перечни, а если Вы работник негосударственной организации, то являетесь хранителем архивного фонда своего учреждения и несете за него всю полноту ответственности, в том числе и за документы по личному составу, которые в дальнейшем будут переданы на государственное или муниципальное хранение.

Если Вы работник государственного или муниципального архива и "большой начальник" над своими источниками комплектования, то Вы обязаны строго следить за составом документов, поступающих к Вам от организаций.

Вы должны опираться на списки источников комплектования архива, описи дел постоянного хранения и номенклатуры дел. Но может так случиться, что к Вам поступит большой объем документов в состоянии россыпи. Вам придется самостоятельно осуществлять экспертизу ценности этих документов на основе перечней.

Ведущая роль в процессе установления сроков хранения документов принадлежит именно перечням. Они являются как бы ключом к формированию Архивного фонда Российской Федерации. Но при этом Вы должны помнить три постулата:

во-первых, несмотря на наличие перечней необходимо непосредственное изучение документов, особенно передаваемых на государственное или муниципальное хранение и выделяемых к уничтожению;

во-вторых, перечни устаревают, особенно отраслевые (ведомственные), корпоративные с указанием сроков хранения документов;

в-третьих, перечни, как и законы, обратной силы не имеют - их действие распространяется только на документы, образовавшиеся после издания перечня, если в указаниях по применению перечня не дается особых рекомендаций.

***

Первые перечни так же как и исторические архивы, были ведомственными. Ведомства приступили к разработке правил хранения и уничтожения "решенных дел" к середине XIX в., когда "помещения канцелярий действующих учреждений до того переполнились деловыми бумагами нового времени, что трудно было размещаться канцелярским чиновникам, а передвигать устаревшие делопроизводства в свободные подвалы, на чердаки, в башни, сараи было невозможно, потому что таких помещений уже недоставало" [74, с. 124]. Вот несколько примеров таких перечней:

По образцу Военного министерства все ведомства делили свои документы на три разряда: дела, не подлежащие хранению в архиве, дела временного и дела постоянного хранения. Главным недостатком ведомственных перечней XIX в. был полный разнобой и произвол ведомств в отнесении дел к какой-либо категории - в разных министерствах судьба одних и тех же категорий дел решалась порою противоположно.

После революции были сделаны попытки найти единые критерии оценки документации. Вот примеры первых перечней советской эпохи:

В 1925 г., когда список материалов, подлежащих или не подлежащих хранению, получился слишком длинным, чтобы его поместить в одном законодательном акте, было высказано требование подготовки специальных справочников с указанием категорий дел временного, постоянного хранения и не подлежащих хранению (перечней) силами каждого ведомства и учреждения (Положение "О сдаче архивных материалов Центрархиву РСФСР и порядке их отбора для хранения и уничтожения"). Положение ВЦИК и СНК РСФСР от 29 января 1929 г. "Об архивном управлении РСФСР" обязало все учреждения, предприятия и организации приступить к составлению перечней дел с указанием сроков их хранения. Перечни могли составлять центральные органы управления (наркоматы) для всех учреждений (включая низовые), входящих в систему этого органа.

Макулатурная кампания в связи с бумажным кризисом конца 1920-х гг. помешала выполнению этого постановления, поэтому работа по созданию ведомственных перечней развернулась во второй половине 1930-х гг. В 1930- 40-е гг. было издано более 80 ведомственных перечней. Однако они были немногим лучше своих предшественников XIX в. Разнобой в сроках хранения однородных материалов разных ведомств так и не удалось преодолеть.

К 1929 г. относится идея создания типового перечня для документов всех ведомств. Вот основные этапы работы по созданию типового перечня документов:

Типовые перечни послужили основой для разработки ведомственных перечней. К 1991 г. в организациях и на предприятиях использовалось около 60 ведомственных перечней, которые образовали систему методических пособий по экспертизе ценности документов во всех отраслях управления.

Обязательность применения перечней в процессе проведения экспертизы ценностей документов, в том числе при установлении сроков их хранения, закреплена в Федеральном законе "Об архивном деле в Российской Федерации" 2004 г. (125-ФЗ). В ст. 23 (ч. 1) содержится указание на то, что федеральные органы государственной власти, иные государственные органы Российской Федерации разрабатывают и утверждают по согласованию с Росархивом перечни документов, образующихся в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков хранения. В ст. 17 (ч. 1) сказано, что государственные органы, органы местного самоуправления, организации и даже граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без оформления юридического лица, обязаны обеспечить сохранность архивных документов в течение сроков хранения, установленных перечнями. При этом речь идет о перечнях типовых архивных документов, утвержденных Федеральным архивным агентством (ст. 6, ч. 3), или отраслевых перечнях, согласованных также с Федеральным архивным агентством(ст. 23, ч. 1).

При определении сроков хранения документов современные "Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук" (М., 2007. С. 85) рекомендуют руководствоваться:

перечнями типовых архивных документов с указанием сроков хранения (типовыми перечнями);

перечнями документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской Федерации, а также в процессе деятельности подведомственным им организаций с указанием сроков хранения (отраслевыми перечнями). В ряде случаев для документов, не указанных в этих перечнях, сроки хранения могут устанавливаться законодательными актами.

Сложившаяся система перечней к середине 1980-х гг. достаточно полно выполняла свою функцию для государственных структур, которые входили в ту или иную ведомственную систему. Каждое ведомство управляло учреждениями, организациями, предприятиями определенной отрасли, для которых разрабатывались свои ведомственные, или как сегодня их более широко называют - отраслевые перечни. Было подготовлено более 100 таких перечней.

Обобщающий характер носят типовые перечни, включающие документы по управленческим, кадровым, бухгалтерским и другим функциям, при реализации которых образуются типовые документы во всех учреждениях, организациях и на предприятиях. Создавались и создаются перечни типовых документов не только по управленческой документации, но и по другим, специфическим комплексам, например по научно-технической документации.

Но уже с начала 90-х гг., когда в стране поменялись политические, экономические устои и в связи с этим возникли организации иных форм собственности (организации нового типа или негосударственные организации), в систему нормативно-методических пособий по отбору документов, естественно, были привнесены и новые моменты. В большей степени они коснулись именно перечней.

К особому типу можно отнести перечни типовых управленческих документов постоянного и временного сроков хранения (без указания конкретных временных сроков), которые были разработаны в середине 1990-х гг. для негосударственных организаций.

В конце 1990 - начале 2000-х гг. появилось несколько новых по характеру перечней, которые разрабатываются конкретными организациями для определения сроков хранения своей документации. Такие перечни можно отнести к видовой группе корпоративных перечней. В целом же за последние годы было разработано достаточно много и корпоративных перечней. В ряде случаев корпоративные перечни по сути начинают практически представлять собой сводные номенклатуры дел, рассчитанные на длительный срок применения и имеющие иную компоновку видовых характеристик документов, а именно: в номенклатуре дел приводятся конкретные заголовки дел, а в перечне - виды и разновидности документов.

В настоящее время имеет место еще одна тенденция: сближение типовых и отраслевых перечней, в интегрированном варианте составляющих основу разработанной ВНИИДАД базы данных "Состав и сроки хранения документов, образующихся в организациях". Такая база данных может служить общей платформой разработки отдельных перечней как отраслевых, так и корпоративных.

Что же представляет собой современная система перечней документов? Внутреннее устройство такой системы можно представить в графическом варианте (приложение 3.9).

В данной системе традиционно различают два основных типа перечней документов:

с указанием сроков хранения;

подлежащих постоянному хранению.

Перечни документов с указанием сроков хранения могут быть следующих видов:

типовые для всех учреждений, организаций и предприятий, и даже индивидуальных предпринимателей (не юридических лиц). Назначение типовых перечней - унификация сроков хранения однородной типовой документации, образующейся в деятельности всех учреждений, организаций и предприятий, независимо от их ведомственной подчиненности и отраслевой направленности. Кроме того, типовые перечни определяют состав документов, подлежащих передаче в государственные и муниципальные архивы.

Создание типовых перечней обусловлено тем, что во всех учреждениях, организациях и на предприятиях формируются дела с приказами руководства, с планами и отчетами, с документами по личному составу, с бухгалтерской документацией, материалами общественных организаций. Все эти и другие так называемые типовые документы выполняют одинаковые для всех учреждений функции, а поэтому должны иметь и одинаковые сроки хранения.

Например, приказы руководства по основной деятельности должны храниться постоянно, а документы по личному составу 75 лет (часть из них постоянно), графики распределения отпусков должны храниться только 1 год и т.д. Эти сроки распространяются на документы всех без исключения учреждений, предприятий и организаций.

Однако типовые перечни не содержат сведений о документах, отражающих отраслевые и другие специфические направления деятельности организаций.

Сегодня основными действующими типовыми перечнями документов с указанием сроков хранения являются "Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения" (М., 2010) и "Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения" (М., 2008);

примерные для однородных организаций, зачастую не входящих в ту или иную ведомственную систему, например, кредитных организаций (такой перечень в настоящее время подготовлен, находится в стадии рассмотрения и утверждения).

Для больших и сложных фондов, а также для групп однородных фондов, обычно разрабатываются примерные перечни документов, которые являются своего рода методическими пособиями по экспертизе ценности при научно-технической обработке документов фонда.

В примерных перечнях называются виды документов, подлежащих постоянному хранению и документы, подлежащие выделению к уничтожению как не представляющие научной, исторической, экономической ценности в однородных организациях;

отраслевые - по отдельным отраслям деятельности. Отраслевой перечень представляет собой справочник о составе и содержании документов учреждений, организаций и предприятий одной отрасли, одной ведомственной системы. Перечень предусматривает максимально полный охват видов и разновидностей документов, систематизированных в соответствии с основными функциями и направлениями деятельности учреждений этого ведомства, с указанием сроков хранения каждого вида документа.

Основной массив отраслевых (ранее чаще употреблялся термин "ведомственные") перечней достаточно устарел, в ряде отраслей перечни документов выпускались в конце 1960 - начале 1980-х гг. Но они все еще действуют в части, не противоречащей современным типовым перечням. Из наиболее современных перечней документов с указанием сроков хранения можно назвать перечни Министерства финансов РФ, Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства внутренних дел РФ, органов Прокуратуры РФ и др.;

корпоративные представляют собой своего рода "фрагмент" отраслевого перечня и отражают документы с указанием сроков хранения конкретной организации, а также подчиненных ей структур, чаще всего филиалов, представительств, отделений.

К корпоративным перечням, правда достаточно условно, можно отнести перечни документов с указанием сроков хранения Центрального банка РФ, Сбербанка России, ОАО "Российские железные дороги" или созданный только для внутреннего пользования перечень документов, образующихся в деятельности Главного офиса ОАО "ГМК "Норильский никель".

Взаимосвязь рассмотренных перечней заключается в следующем: типовая документация с едиными и обязательными сроками хранения должна входить составной частью во все примерные, отраслевые и корпоративные перечни.

Перечни документов, подлежащих постоянному хранению, разработаны одного вида - типовые. Это "Перечень документов, подлежащих приему в государственные архивы СССР" (М., 1973), который, как сказано выше, был ориентирован на документы государственных учреждений [18].

Но сами учреждения, организации, предприятия непосредственно этот перечень не использовали, он выпускался как база, платформа для подготовки типовых, отраслевых и тому подобных перечней.

***

В типовом "Перечне документов, подлежащих приему в государственные архивы СССР" (М., 1973) иная схема классификации. Разделами служат наименования общих целевых функций, направлений деятельности органов государственной власти и управления, учреждений, предприятий и организаций.

В первый раздел - "Государственная власть" - включены документы, относящиеся к выборам в органы государственной власти и их деятельности.

Второй раздел - "Управление" - состоит из восьми самостоятельных подразделов, включающих в себя наряду с управленческой документацией, общей для большинства государственных, кооперативных и общественных учреждений, также документацию союзных, республиканских и местных плановых, финансовых и статистических органов.

Третий раздел - "Юстиция" - включает в себя основные группы документов суда, прокуратуры, нотариата и арбитража.

Четвертый раздел - "Народное хозяйство" - состоит из девяти подразделов, соответствующих укрупненным отраслям народнохозяйственной жизни. Большинство подразделов разбито на рубрики, соответствующие более мелким отраслям или направлениям деятельности учреждений.

В пятом разделе - "Социально-культурное строительство" - предусмотрены документы по таким отраслям, как "Просвещение", "Среднее специальное и высшее образование", "Литература и искусство", "Печать, издательское дело и книжная торговля", "Радиовещание, социальное обеспечение, физкультура и спорт", каждый из которых состоит из отраслевых и функционально-тематических рубрик.

Обратите внимание на то, что в 3-5 разделах Перечня названа, как правило, документация, носящая специфический, свойственный тому или иному направлению деятельности или отрасли характер. Общая организационно-распорядительная документация по форме, видам документов и их назначению, одинаковая для большинства отраслей и направлений деятельности учреждений (приказы, протоколы, докладные записки, отчеты, справки и т.п.), сосредоточена во втором разделе перечня. В подразделе "Промышленность" в рубриках "Общие вопросы организации производства", "Внедрение новой техники и достижений организации производства" и "Внедрение новой техники и достижений науки..." предусмотрены документы, свойственные не только промышленности, но и большинству отраслей народного хозяйства в целом.

Весьма нужным в свое время явился перечень для негосударственных коммерческих организаций - справочное пособие "Управленческие документы постоянного срока хранения, образующиеся в деятельности негосударственных коммерческих организаций (хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов)" (М., 1996). Данное пособие может быть отнесено к системе перечней, так как в первую очередь включает Примерный перечень управленческих документов негосударственных коммерческих организаций. Поскольку справочник был выпущен ВНИИДАД и в электронном формате, он содержал на дискете программу просмотра примерного перечня и выбора статей для формирования собственного перечня управленческих документов.

Оба названных перечня охватывают так называемые "управленческие" документы. Но есть перечни для специальной документации. Например, в 1998 г. был выпущен типовой "Перечень научно-технической документации, подлежащей приему в государственные архивы России".

Рассмотренные перечни, пособия по отбору, как уже отмечалось выше, представляют две типологии перечней документов: с указанием сроков хранения и подлежащих постоянному хранению.

Но с середины 1990-х гг. стали говорить о новом, третьем типе перечней, где были даны группы документов постоянного и временного хранения, но последние не только не дифференцированы по срокам, а напротив, обозначены лишь как "тяготеющие" к постоянному сроку хранения. Среди них нет документов, однозначно имеющих тот или иной временный срок хранения.

Такой перечень типовых видов управленческих документов негосударственных организаций был разработан к методическим рекомендациям ВНИИДАД "Отбор на государственное хранение управленческих документов, образующихся в деятельности негосударственных организаций (новых экономических - хозяйственных структур)" [8].

На тот период эти методические рекомендации и выше названное справочное пособие "Управленческие документы..." (1996 г.) выполняли свою миссию, позднее их суть была поглощена"Перечнем типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения" (2000 г.), но в этих пособиях кроме перечней были и очень неплохие методические указания, которые по ряду позиций не потеряли актуальности и по сей день.

Пособия, подготовленные для отбора документов негосударственных организаций, имеют много общих черт. Остановимся на некоторых из них.

Во-первых, в пособиях перечни построены по типовым функциям (по производственно-отраслевой схеме), а именно:

организационно-распорядительным, контроля, правового обеспечения управления, документационного обеспечения управления и организации хранения документов;

экономического прогнозирования, текущего планирования, ценообразования, финансирования, учета и отчетности;

организации экономических связей по оперативно-коммерческой деятельности, информационного обслуживания и маркетинга;

трудоустройства, организации и нормирования, оплаты и охраны труда, работы с кадрами;

материально-технического снабжения, административно-хозяйственного обслуживания;

социально-бытовым, жилищным вопросам деятельности общественных организаций.

Во-вторых, видовой состав документов постоянного хранения по указанным функциям, в основном однороден в рассматриваемых перечнях. По сравнению с Перечнем типовых документов... (1989 г.) новыми являются группы документов съездов и общих собраний учредителей, пайщиков и акционеров, по работе с акциями, о долевой собственности и т.п.

В-третьих, особо акцентируется внимание на документах, содержащих сведения о "коммерческой тайне". В перечне, данном в справочном пособии "Управленческие документы постоянного срока хранения..." (1996 г.), предлагается на постоянное хранение оставлять свод сведений, составляющих "коммерческую тайну" организации.

Применение перечней. В рассмотренной системе перечней наиболее общими являются перечни управленческих документов, выходившие в 2000 и 2010 гг. - это типовые перечни документов с указанием сроков хранения.

"Перечень типовых управленческих документов", образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения", 2000 г. явился логическим продолжением "Перечня типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений организаций и предприятий, с указанием сроков хранения", вышедшего в 1989 г.

В чем же взаимосвязь двух этих перечней?

Во-первых, с момента выхода в свет типового перечня (2000 г.) утратила свою силу лишь первая часть типового перечня 1989 г.

Во-вторых, типовой перечень 2000 г. распространял свое действие на документы, начиная с 1995 г., а для установления сроков хранения документов, созданных в 80-90-е гг. (до 1995 г.) необходимо было продолжать пользоваться типовым перечнем 1989 г.

В-третьих, оставалась действующей практически до 2008 г. вторая часть типового перечня 1989 г., которой необходимо было пользоваться при определении сроков хранения документов по отраслям и специфическим направлениям деятельности организаций, например, конструкторской, технологической, проектной, научно-исследовательской и другой подобного рода документации.

31 июля 2007 г. был утвержден "Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения". С выходом этого перечня в 2008 г. утратила свою силу вторая часть типового перечня 1989 г.

В 2010 г. вышел в свет новый перечень типовых управленческих документов. Первоначально он имел название "Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в деятельности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения".

С таким названием перечень был представлен в 2009 г. на заседании Центральной экспертно-проверочной комиссии (ЦЭПК) Росархива, но позднее это название самим же Росархивом было уточнено, и новая редакция перечня звучит следующим образом: "Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения".

Следовательно, практически с 2008 по 2010 г. все организации должны были при проведении экспертизы ценности документов и определении их сроков хранения использовать типовые перечни управленческих документов (2000 г.) и научно-технической и производственной документации (2008 г.), а также примерные, отраслевые или корпоративные перечни, изданные ранее 2007 г. Если же такие перечни были изданы в период с 2000 по 2008 г., то они применяются в совокупности с типовым перечнем научно-технической и производственной документации (2008 г.), если же изданы перечни были до 2000 г., то они используются лишь в части своей специфической отраслевой документации с полным применением типовых перечней.

При определении сроков хранения и проведении экспертизы ценности документов, созданных начиная с 2010 г. используют "Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения" (М., 2008) и "Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения" (М., 2010).

Различное применение перечней по хронологическим периодам обусловлено тем, что перечни, как и законы, обратной силы не имеют.

Остановимся на основных, характерных чертах перечней типовых управленческих документов... 2000 и 2010 гг., которые с достаточной степенью подробности изложены в указаниях по применению перечня 2000 г. [22, с. 5-12].