Правовая система Союзного государства Беларуси и России.

Признаком любого самостоятельного государства является наличие у него своей правовой системы. Правовая система в самом общем виде представляет собой совокупность структурных элементов, включающих совокупность всех юридических средств, правовых норм и институтов, правоохранительную систему государства.

Правовая система Союзного государства, так же, как и само это государственное образование – пока, скорее, лишь декларация, которая имеет потенциальные возможности обрести реальность при условии завершения формирования государственности Союза России и Беларуси. Вполне закономерно, что в число закреплённых в ст. 2 Договора о создании Союзного государства целей включена задача формирования единой правовой системы. При этом определена сущность этой системы. Она должна быть правовой системой демократического государства, ибо и Российская Федерация и Республика Беларусь являются демократическими государствами, а значит, и их национальные правовые системы также являются демократическими.

Однако достижение целей Союзного государства – процесс долговременный, он осуществляется поэтапно, а, следовательно, и правовая система Союзного государства не может быть сформирована одномоментно, для этого требуются многие годы. При этом интенсивность процессов создания правовой системы обусловливается не только темпами решения экономических и социальных задач, но и политической волей лидеров государств-участников Союзного государства, а также депутатов, других представителей политической элиты. Важное значение для правовой системы Союзного государства имеет также воля народов Российской Федерации и Республики Беларусь, ибо именно им предстоит одобрить на всенародных референдумах Конституционный акт – основу правовой системы Союзного государства.

На основе Конституционного акта будет построена система законодательства Союзного государства, потому что именно законодательство является реальной правовой базой формирования Союзного государства. В Союзном договоре констатируется, что в Союзном государстве должно быть разработано законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство (ст.20), а также законодательство в части обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, порядка осуществления внешних заимствований и иностранных инвестиций (ст.26). В ст.31 Договора предусматривается формирования унифицированного трудового законодательства, законодательства в области социальной защиты населения, пенсионного обеспечения.

Учитывая конфедеративный характер Союзного государства, систему его законодательства должны составлять два уровня нормативных правовых актов – первое, союзные Основы законодательства, второе, принимаемые в развитие Основ союзные законы и подзаконные акты.

Параллельно с процессом принятия нормативных правовых актов осуществляются и процессы формирования правовой идеологии, развития правовой культуры общества, создания и функционирования юридических учреждений. Договором (ст.50) предусмотрено и создание Суда союзного государства. Этот орган призван обеспечить единообразное толкование и применение Договора, нормативных правовых актов Союзного государства.

Завершением работы государств-участников Договора по созданию правовой системы своего государства станет принятие Конституции Союза, что будет свидетельствовать о наличии в государстве сформированной правовой системы как одного из признаков государственного устройства.

Система актов Союзного государства предусмотрена ст.58 Союзного Договора. Согласно Договору органы Союзного государства в целях осуществления его задач и принципов принимают:

-законы;

- основы законодательства;

- декреты;

- постановления;

- директивы;

- резолюции;

- рекомендации;

- заключения.

Нормативные правовые акты принимаются органами Союзного государства в соответствии с их компетенцией и по предметам ведения.

По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются:

- законы;

- декреты;

- постановления;

- резолюции.

По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются:

- основы законодательства;

- директивы;

- резолюции.

Указанные нормативные правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения Союзного государства реализуются путем принятия национальных нормативных правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам.

Юридическая сила актов Союзного государства.

1. Законы и декреты:

- предназначены для общего применения;

- являются обязательными во всех частях;

- подлежат официальному опубликованию;

- после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника.

В случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника:

- по общему правилу: преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства;

- исключение: коллизии норм закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников.

2. Постановления являются обязательными во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы.

3. Директивы являются обязательными для каждого государства, которому они адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства свободы выбора форм и методов действий.

4. Резолюция является актом, посредством которого обеспечивается текущая деятельность органов Союзного государства.

Принятие Конституционного акта Союзного государства предусмотрено ст.62 Договора о создании Союзного государства 1999 г. Однако, предусмотрев наличие этого акта, Договор не определил его правовой статус. Тем не менее, определение правового статуса данного акта является одним из важнейших вопросов, ответ на который необходим для развития интеграционных процессов Беларуси и России.

Определение правового статуса Конституционного акта подразумевает решение вопросов, связанных с его правовой природой и, как следствие, позволяет определить последствия его принятия, его юридическую силу, действие во времени, в пространстве и по кругу субъектов, порядок изменения и дополнения, позволяет также сделать предположения о его структуре.

Работа над Конституционным актом Союзного государства была инициирована президентами двух государств. Для осуществления была создана Рабочая группа, в которую вошли представители органов управления России и Республики Беларусь. Рабочая группа определила, что российская и белорусская его части представят свои проекты и свои взгляды на Конституционный акт Союзного государства. Были созданы также группы экспертов – от Республики Беларусь и Российской Федерации, в задачу которых входила разработка предложений и принципов создания Конституционного акта и передача их на рассмотрение в соответствующие части Рабочей группы. Помимо этого были разработаны и иные проекты Конституционного акта.

Разрабатывая указанные проекты, их авторы исходили из понимания Конституционного акта как нормативного акта. В ходе обсуждения вопроса правовой природы Конституционного акта экспертами были высказаны две принципиальные позиции. Конституционный акт определялся как нормативный правовой акт Союзного государства либо как международный договор. Принципиальное различие этих двух позиций состоит в том, что первая пытается вывести конституционный акт из-под сферы регулирования международным правом и подвести под сферу «государственного» регулирования (Союзного государства), а вторая позиция настаивает на международно-договорной природе Конституционного акта и подчинении его нормам международного права.

Таким образом, ряд экспертов определяет Союзное государство как интеграционное объединение, обладающее всеми признаками государства, в то время как другая их часть основывается на представлении Союзного государства как современной конфедерации. Эксперты, определяющие Конституционный акт как нормативный правовой акт Союзного государства, руководствуются следующим:

- рассматриваемый документ называется «Конституционный акт», а не «международный договор»;

- Конституционный акт является «основополагающим», «основным» актом Союзного государства;

- международный договор заключается между государствами, тогда как Конституционный акт, якобы, «принимается» органами Союзного государства или даже на «референдуме Союзного государства». По мнению ряда экспертов, конституционный акт, принятый на референдуме, выражает волю народа, выше которой ничего быть не может. Отсюда выводится его место в правовой системе Союзного государства как наивысшего нормативного правового акта, обладающего приоритетом даже над конституциями государств-участников. Как бы то ни было, вне зависимости от того, чья позиция победит, не вызывает сомнения тот факт, что Конституционный акт должен стать основным, базисным, правообразующим документом, положенным в основу всей правовой системы Союзного государства.

Статья 62 Договора определяет, что по предложению Высшего государственного совета Парламент Союзного государства рассмотрит проект Конституционного акта. После одобрения Парламентом Союзного государства проект Конституционного акта будет передан президентами государств-участников на рассмотрение парламентов государств-участников, а затем вынесен на референдум в государствах-участниках.

Проект Конституционного акта Союзного государства российско-белорусской комиссии содержит восемь глав, объединяющих 68 статей. В главе 1 рассматриваются цели, принципы и устройство Союзного государства. Ключевым здесь является указание на то, что каждое государство – субъект Союзного государства сохраняет государственный суверенитет и, вместе с тем, на добровольной и равноправной основе передает часть своих полномочий Союзному государству для реализации общих целей и задач (ст.1). Здесь же указывается, что территория Союзного государства состоит из территорий субъектов Союзного государства (ст.5). Экономические основы устанавливаются ст. 6-8 проекта. Так, исходя из текста этих статей, в Союзном государстве признаются и защищаются равным образом все формы собственности, всем хозяйствующим субъектам обеспечиваются равные права и гарантии деятельности, устанавливаются равные обязанности; в Союзном государстве вводится денежная единиц (валюта) и формируется единый эмиссионный центр.

Согласно проекту, Союзное государство имеет свои флаг, герб, гимн и другие атрибуты государственности, официальными языками являются государственные языки субъектов Союзного государства. В качестве рабочего языка в органах Союзного государства используется русский язык (ст. 9-10).

Глава 2 посвящена основным правам и свободам граждан Союзного государства. Здесь устанавливается единое гражданство Союзного государства, поясняется, что граждане субъектов Союзного государства являются одновременно гражданами Союзного государства. Приобретение и прекращение гражданства Союзного государства осуществляется путем приобретения и прекращения гражданства субъекта Союзного государства. Проект содержит весьма внушительный комплекс прав, социальных свобод и гарантий для граждан Союзного государства: право участвовать в управлении делами Союзного государства, избирать и быть избранным в выборные органы, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и место жительства в пределах Союзного государства; право на труд на территории любого субъекта Союзного государства и его оплату без какой бы то ни было дискриминации, а также право на защиту от безработицы; право на свободное использование свих способностей и имущества для занятия предпринимательской и иной деятельностью, не запрещённой законами Союзного государства и законодательством субъектов Союзного государства; право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и т.п., право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на бесплатное получение дошкольного, общего среднего и профессионально-технического образования, а также на конкурсной основе высшего образования в образовательных учреждениях субъектов Союзного государства, и др.

Глава 3 проекта устанавливает предметы исключительного ведения Союзного государства и предметы совместного ведения Союзного государства и субъектов Союзного государства. Глава 4 посвящена вопросам бюджета и основам бюджетного процесса Союзного государства.

К органам Союзного государства глава 5 проекта Конституционного акта относит:

- Высший государственный Совет Союзного государства;

- Парламент Союзного государства;

- Совет Министров Союзного государства;

- Суд Союзного государства.

Помимо указанных органов предусматривается право создания Высшим Государственным Советом отраслевые и функциональные органы управления Союзного государства (ст. 36). Для осуществления контроля за финансами Союзного государства, согласно ст. 52 проекта, создается Счетная палата Союзного государства.

В главе 6 устанавливается перечень и статус актов Союзного государства. Статья 54 к ним относит:

- декреты, постановления и директивы Высшего Государственного Совета;

- постановления и директивы Совета Министров;

- постановления палат Парламента;

- решения Суда Союзного государства;

- резолюции, рекомендации и заключения органов Союзного государства.

В случае коллизии нормы закона Союзного государства и декрета Высшего Государственного Совета действует норма закона Союзного государства. В случае коллизии нормы закона Союзного государства или декрета Высшего Государственного Совета и нормы конституции субъекта Союзного государства действует норма конституции субъекта Союзного государства. В случае коллизии нормы закона Союзного государства или декрета Высшего Государственного Совета и нормы закона или иного нормативного правового акта субъекта Союзного государства действует норма закона Союзного государства или декрета Высшего Государственного Совета (ст. 59).

Главы 7и 8 носят служебный характер. Здесь устанавливаются:

- порядок внесения в Конституционный Акт поправок (изменений и дополнений);

- правило, согласно которому после вступления в силу Конституционного Акта субъекты Союзного государства должны внести необходимые дополнения и изменения в свои конституции, привести действующие в отношениях между ними свои международно-правовые акты;

- порядок рассмотрения обращений других государств о принятии в состав Союзного государства и т.п.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Воссоединение государственности двух братских славянских народов - русских и белорусов посредством образования Союзного государства России и Беларуси осуществляется на основе добровольности, с учетом государственных интересов обеих республик, сложившихся исторических, хозяйственных и культурных связей.

После трагического распада СССР, и создания на базе бывших союзных республик самостоятельных суверенных государств, объединительный процесс первоначально проходил в рамках Содружества Независимых Государств, созданного в декабре 1991 года. В середине 90-х годов Беларусь и Россия, одними из первых государств-участников СНГ, осознали необходимость тесной двусторонней интеграции. 6 января 1995 года было заключено Соглашение о таможенном союзе, 21 февраля был подписан Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Беларусь, 26 мая у белорусской деревни Речка был убран символический пограничный знак, что ознаменовало ликвидацию границы между двумя странами.

Точкой отсчета нового этапа объединения народов Беларуси и России принято считать 2 апреля 1996 года, когда Главами двух государств был подписан Договор об образовании Сообщества Белоруссии и России, и интеграционное взаимодействие России и Беларуси приобрело более конкретные очертания. В 1997 году дальнейшее усиление интеграции закрепил Договор о Союзе Беларуси и России, Сообщество было преобразовано в Союз двух государств.

Создание Союзного государства на основе Договора от 8 декабря 1999 года можно рассматривать как новый этап в процессе объединения России и Беларуси в единое демократическое правовое государство, как новое явление в постсоветской истории взаимоотношений России и Беларуси, обусловленное их стремлением прейти от сотрудничества в международной организации (Союз Беларуси и России) к более тесному политическому, экономическому, военному, внешнеполитическому и иному единению в рамках одного государства.

Все вышеуказанные этапные Договоры, заключенные Беларусью и Россией обозначили сложные проблемы взаимодействия норм международного и конституционного права. Данные проблемы обусловлены тем, что все перечисленные документы являются (что следует из их названия) учредительными актами. Их цель - создание "сообщества", "союза", "союзного государства", что и предопределяет конституционно-правовой характер этих актов. В работе проведен анализ каждого из обозначенных выше Договоров, сделан вывод о значимости подписанных актов для обеспечения двусторонних интеграционных процессов. При определении правовой природы образованного Договором от 2 апреля 1996 года Союза Беларуси и России отмечено, что он являлся уникальным межгосударственным объединением, более консолидированным образованием, чем просто международная организация, в пользу этого говорит конституционный характер учредительных актов Союза - Договора и Устава, введенная Уставам организационная структура управления Союзом, введенный институт гражданства Союза, практика сложившихся правовых отношений к тому моменту.

По результатам проведенного исследования конституционно-правового статуса Союзного государства Беларуси и России сделаны следующие выводы:

Во-первых, анализ Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года позволяет оценить его как учредительный акт, который определяет основы государственности Беларуси и России, устанавливает систему конститутивных принципов и норм. Следует отметить, что Договором от 8 декабря 1999 года была создана эффективная база для укрепления и развития Союзного государства и определены некоторые правовые предпосылки интеграционных процессов, доработка которых может способствовать упрочнению Союзного государства, переходу к более тесному союзу - федеративному государству.

Во-вторых, исследуя юридическую сущность Союзного государства с учетом сложившейся мировой практики в определении возможных форм объединений государств, а также с учетом анализа положений учредительного Договора о создании Союзного государства, приходим к выводу о возможности определения правовой природы Союзного государства как специфического вида объединения государств, модель которого не подпадает под классическую схему ни федерации, ни конфедерации, поскольку несет в себе черты как федеративного, так и конфедеративного союза.

В-третьих, предполагается, что Конституционный Акт (принятие которого предусмотрено статьей 62 Договора о создании Союзного государства) должен в первую очередь очертить характер правовой природы Союзного государства, предпочтительнее закрепив федеративные основы (поскольку оформление Конституцией объединения государств с международно-правовой самостоятельностью не практикуется). В Конституционном Акте следует установить международную правосубъектность в пределах прав, предоставленных субъектами Союзного государства, а четко решить вопрос международного статуса и международной правосубъектности Союзного государства, с тем, чтобы Союзное государство могло обоснованно и в полном объеме действовать как субъект международного права. Также, на наш взгляд, необходимо в Конституционном Акте закрепить механизм присоединения других государств к Союзному государству.

В дипломной работе исследуются концептуальные основы организационно-властной системы Союзного государства; рассмотрен порядок формирования, состав, компетенция органов власти Союзного государства; определена юридическая сущность права Союзного государства. В результате, автором сделаны следующие выводы и предложения по совершенствованию российско-белорусского государственного строительства:

Во-первых, масштабность социально-экономических и политических целей, преследуемых при создании Союзного государства, придает ему организационно-правовую новизну, поскольку некоторые из них носят самобытный характер и заимствованы не из международно-правового, а внутригосударственного правового наследия (формирование единого экономического пространства, введение единой валюты, союзное гражданство, единая правовая система и система органов и т.д.). Союзное государство является примером формирования нового типа межгосударственного объединения особого рода, одновременно сочетающего в себе признаки международно-правового объединения и государства с элементами федеративного устройства. Синтез элементов внутригосударственной организации с элементами классической международной организации обусловил осуществление функций союзными органами на различных правовых принципах: конституционном принципе разделения властей, международно-правовом принципе распределения предметной компетенции между органами международной организации и государственными органами, наднациональном принципе, проявляемом в характере присущих им полномочий и порядке принятия решений.

Во-вторых, проведенный анализ положений Договора о создании Союзного государства, касающихся организации органов власти Союзного государства, выявил значительные пробелы законодательного их регулирования (практически неурегулированной и фактически нежизнеспособной остается судебная власть Союзного государства).

В-третьих, важным фактором интеграции в любых сложных государственных образованиях является правовая система. Посредством права определяется юридический статус государственного образования, характер взаимоотношений между целым и его составными частями, механизмы управления системой. Если в региональных сообществах первичным звеном правовой системы является законодательство государств-участников, то в Союзном государстве первичным звеном правовой системы должно стать союзное законодательство. Заключение Договора о создании Союзного государства ознаменовало начало формирования в ходе белорусско-российской интеграции нового феномена - права Союзного государства, юридическая сущность которого не совпадает с традиционными схемами, сконструированными наукой за предшествовавшие периоды ее развития. Договором предусматривается два способа формирования правовой системы Союзного государства - унификация внутреннего законодательства России и Беларуси и создание единого законодательства Союзного государства. Определенные результаты деятельности по унификации законодательства уже имеются, однако только унификации законодательства государств-участников недостаточно для формирования единого правового пространства государства. Единство государства требует наличия единых нормативно-правовых актов, распространяющих свое действие на всю его территорию. На этом принципе базируется и Союзный Договор.

В соответствии со статьями 58, 59 Договора о создании Союзного государства органы Союзного государства в пределах своей компетенции принимают нормативно-правовые акты, предусмотренные Договором: законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения. По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы (Парламент Союзного Государства, а до его формирования — Парламентское Собрание Беларуси и России), декреты (Высший государственный Совет), постановления (Высший государственный Совет и Совет Министров) и резолюции (Совет Министров). По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются Основы законодательства (Парламент Союзного Государства, а до его формирования — Парламентское Собрание Беларуси и России), директивы и резолюции (Высший Государственный Совет и Совет Министров).

Анализ Договора позволяет сделать вывод, что в рамках Союзного государства складывается многоуровневая правовая система, имеющая сложную иерархическую структуру.

Можно констатировать тот факт, что Союзный договор заложил основы формирования законодательства Союзного государства как составляющей его единой правовой системы.

В-четвертых, актуальным остается формирование Концепции правовой политики в сфере интеграции обеих стран, которая не должна сводиться лишь к узкопрактическим рекомендациям, но которая способствовала бы дальнейшей унификации российских и белорусских нормативно-правовых актов, гармонизации юридических правил поведения, формированию соответствующего правосознания и правовой культуры.

Итак, история "интеграции", "сближения двух братских народов" насчитывает почти десять лет. Политическая сторона взаимоотношений выглядит как волнообразный процесс - спад интеграционных дискуссий сменяется подъемом, т.е. оживлением интереса к обсуждению "нового этапа интеграции". Подписываются различные документы, в СМИ проводятся серьезные дебаты, появляются аналитические материалы, обсуждаются потери или одной, или другой страны от "результатов интеграции". Вместе с тем, при всей противоречивости, сложности и неоднородности белорусско-российской интеграции, ее медленных темпов, мы все же приходим к выводу: за прошедший интеграционный период было сделано немало. Исчезли границы между государствами, сделаны первые реальные шаги по формированию единого экономического пространства, плодотворно развивается сотрудничество в гуманитарной сфере и военной области. Образован единый бюджет и осуществляются совместные производственные программы. Введены в действие бюджетная классификация Союзного государства и механизм исполнения союзного бюджета через национальные казначейства. С заключением Договора об образовании Союзного государства была подведена правовая база для его образования. Планомерно ведется работа по созданию органов Союзного государства. Уже сформированы и действуют Высший Государственный Совет, Совет Министров и Постоянный Комитет Союзного государства. Образованы Пограничный и Таможенный комитеты, Комитет по вопросам безопасности,

Телерадиовещательная организация Союзного государства. Действуют объединенные или совместные коллегии министерств и ведомств Беларуси и России.

В настоящее время перед нашими странами стоит важная задача подготовки и принятия Конституционного Акта Союзного государства, призванного определить очередной этап строительства Союзного государства, его государственное устройство и правовую систему. Следует подчеркнуть, что разработка Конституционного Акта представляет собой сложный процесс в силу различия подходов экспертов как к трактовке статей Договора, так и к форме и содержанию Конституционного Акта. Между тем и в Республике Беларусь, и Российской Федерации необходимо активизировать разработку и принятие Конституционного Акта Союзного государства, которая диктуется, с одной стороны, обязательствами по исполнению Договора о создании Союзного государства, с другой стороны -потребностью в придании всем институтам Союзного государства легитимного характера.

Как долго продлится строительство Союзного государства и насколько быстро состоится воссоединение Беларуси и России в рамках единого государства - назвать точные сроки не представляется возможным. Надеемся, что проведенное исследование, и сделанные на его основе автором выводы и предложения, будут способствовать дальнейшей всесторонней интеграции России и Беларуси, созданию полноценного единого государства.

Если учредителями единого федеративного государства будут выступать народы России и Беларуси - это сделает процесс его формирования необратимым. А воссоединение Беларуси и России - это веление времени, оно отвечает национальным и государственным интересам двух стран и непреодолимых препятствий на пути к этому нет, нужна лишь воля политического руководства двух государств, преимущественное большинство населения которых поддерживает единение и принадлежит к единому православно-славянскому полюсу.