Предмет и объекты надзора за исполнением законов

Предметом надзора за исполнением законов (общего надзора) является деятельность физических (должностных) и юридических лиц, связанная с соблюдением Конституции, исполнением законов, действующих на территории РФ, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых поднадзорными органами и их должностными лицами. Если эта деятельность осуществляется в строгих рамках закона, на основе закона, она признается законной, а поэтому не подпадает под воздействие прокурорского реагирования. Она становится предметом прокурорского надзора и прокурорского реагирования тогда, когда осуществляется вне рамок закона, связана с нарушением законности.

Предмет надзора за исполнением законов определен в ст. 21 Закона о прокуратуре, которая так и называется "Предмет надзора". Согласно Закону предметом надзора рассматриваемой отрасли являются:

Соблюдение Конституции и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Соблюдение Конституции законодатель выделил в качестве приоритетного элемента предмета общего надзора. Это обусловлено тем, что в правовой системе Конституция занимает главенствующее положение, имеет высшую юридическую силу, прямое действие, определяет основные ценности личности, общества и государства, порядок их государственной защиты.

Включение в предмет надзора соблюдения Конституции предполагает обязательное соблюдение ее норм всеми поднадзорными объектами, а со стороны органов прокуратуры - осуществление надзора с тем, чтобы нормы Конституции соблюдались точно и единообразно на всей территории РФ.

Исполнение законов, действующих на территории РФ, предполагает, что предметом надзора является исполнение всех законов, во всех сферах государственной деятельности. К ним относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также конституции, уставы и иные законы субъектов РФ.

При всем многообразии законов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, можно выделить ряд приоритетных направлений в правовой сфере, которые находятся под особым вниманием со стороны органов прокуратуры. Эти приоритеты могут меняться на каждом этапе развития российской государственности.

В настоящее время, как вытекает из положений приказа от 07.12.2007 № 195, основные усилия органов прокуратуры должны быть сосредоточены на осуществлении надзора за исполнением законов в таких сферах государственной деятельности, как экономика (исполнение законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства); экологическая безопасность (исполнение законов об охране природы, рациональном использовании ее ресурсов); социальная сфера (исполнение законов о социальной защите и социальном обеспечении граждан, трудового, жилищного законодательства, законодательства о защите прав потребителей) и т.д.

В перечень приоритетных направлений общего надзора следует также включить борьбу с антиобщественными и преступными проявлениями (терроризмом, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом и т.д.).

Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в отдельных случаях объективно связано с необходимостью обращения к некоторым подзаконным нормативным правовым актам - к Указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Как правило, законы формулируют общие положения и предписания, механизм же их исполнения устанавливается Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. И подчас без анализа этих подзаконных актов нельзя однозначно ответить на вопросы, имело ли место нарушение закона, в чем оно проявилось, кто ответственен за это? С учетом изложенного нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ также подлежат включению в сферу общего надзора прокуроров.

К числу нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры РФ, поскольку они тоже входят в правовую систему Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Соответствие законам правовых актов, издаваемых поднадзорными объектами, - еще один элемент предмета общего надзора. В данном случае речь идет о нормативных правовых актах, которые в пределах своей компетенции могут издавать органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и негосударственные учреждения и организации, их должностные лица. Это приказы, указы, указания, распоряжения, инструкции, положения и т.д. Они должны основываться на законах, соответствовать законам и не противоречить им.

Отступление от требований закона при их подготовке и издании неизбежно влечет нарушение прав и физических, и юридических лиц, на кого они рассчитаны. Выявление незаконных актов, принятие мер к их отмене и устранению негативных последствий, связанных с их применением, является одной из важнейших целей общего надзора.

Объекты прокурорского надзора за исполнением законов (общего надзора) - это федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия липам, находящимся в местах принудительного содержания (общественные наблюдательные комиссии и их члены), а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций (перечень объектов рассматриваемой отрасли прокурорского надзора дан в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре).

Таким образом, объектом общего надзора является большой круг органов, учреждений, организаций, их должностных лиц. Вне общего надзора находятся только судебные органы, Федеральное собрание, Правительство РФ, Президент РФ и отдельные граждане.