Квази-бицефальная система управления

Среди наиболее распространенных моделей местного управления в континентальной Европе следует отметить квази-бицефальную систему. Дело в том, что квази-бицефальная система формально-юридически считается дуалистической, т.е. включает в себя "только" (1) коллегиальный орган (совет представителей) и (2) монократической орган (главу администрации). Однако фактически речь идет о триалистической системе управления. К двум перечисленным органам управления по ряду причин следует добавить третий элемент, а именно аппарат администрации как олигократический орган. Последний обладает относительной автономией не только по отношению к представительному собранию, но и по отношению к главе администрации.

От уже рассмотренной магистратской модели она отличается отказом от принципа бикамерализма, согласно которому основной орган местного управления подразделяется на "большой совет" и "малый совет". В рамках рассматриваемой системы первичная компетенция последовательно распределяется не между двумя, а между тремя органами: (1) представительным советом - (2) главой местной администрации - (3) аппаратом администрации.

Третий (олигократический) элемент управления является латентным. Другими словами, формально-юридически в качестве самостоятельных органов признаются лишь представительное собрание (=демократический институт) и глава администрации (=монократический институт). Тем не менее, повседневная, рутинная власть на муниципальном уровне распределяется не между представительным собранием и главой администрации, а между этим последним и, как правило, малоизвестными олигократами из муниципалитета.

Местная администрация в Федеративной Республике Германия представлена двумя основными типами "олигократа": (1) специалистом, работающим на профессиональной основе; (2) депутатом представительного собрания, избранным или кооптированным в администрацию для осуществления деятельности в соответствии со своей основной специальностью на непрофессиональной основе (Nebenbeamter или Enrenbeamter). Основное отличие между этими типами заключается в том, что Nebenbeamter в отличие от Hauptbeamter не состоит на государственной службе. Депутаты-специалисты, работающие по профилю в местной администрации на непрофессиональной основе, не получают регулярного жалованья, а получают лишь умеренную компенсацию в связи с расходами в рамках их коммунальной деятельности, включая компенсацию за упущенную выгоду.

Специфика немецкого варианта триалистической системы заключается в последовательном соблюдении принципа смешанного, или синтетического управления. Данный принцип следует понимать двояко. Во-первых, согласно этому принципу община (=Gemende) или округ (=Кгeis) на соответствующей территории и в контексте т. н. собственного круга полномочий (=eigener Wirkungskreis) осуществляют все функции 1) коммунального и 2) супра-коммунального характера. Отсюда, глава соответствующего территориального коллектива при решении любого вопроса совмещает функции 1) главного администратора местного сообщества и 2) фактического представителя интересов государства. Таким образом, здесь на одном и том же уровне управления совмещаются локальные и государственные интересы.

Во-вторых, согласно принципу синтетического управления местное сообщество может действовать не только как самоуправляющаяся единица, но и как орган государственного управления. Это означает, что община не может действовать лишь на основе приоритета собственных задач и обязана осуществить "как свои собственные" делегированные государственные полномочия. Отличие между собственным и делегированным кругом полномочий заключается прежде всего в том, что исполнение делегированных государственных функций подлежит режиму внешнего финансирования, а также режиму ограниченного административного надзора со стороны государства. В любом случае, принцип синтетического управления означает необходимость сочетать демократические принципы управления с монократическими при решении любого вопроса.

С формальной стороны механизм синтетического управления реализуется посредством института персональной унии, который призван обеспечить прочную связь между коллегиальным и монократическим органами местного управления. Иначе говоря, речь идет о совмещении бургомистром как функций главного администратора, так и функций председателя представительного совета. По чисто формальным признакам система смешанного управления подразделяется на:

/1/ модель "северо-германского совета", которая действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония;

/2/ модель "южно-германского совета", которая действует в Баварии и Баден-Вюртемберге;

/3/ т. н. бургомистерскую модель, которая действует в Рейнланд-Пфальце, Сааре и частично в земле Шлезвиг-Гольштейн. [8]

Рассмотрим коротко эти модели:

/1/ Модель "северо-германского совета" формально закрепляет верховенство представительного органа, который несёт основную ответственность за выполнение коммунальных задач. Бургомистр избирается из состава совета и на непрофессиональной основе осуществляет функции координатора заседаний совета. Какими-либо непосредственными исполнительными полномочиями он не обладает. Вся текущая исполнительная власть сосредоточена в руках особого монократического органа. Указанный "директор общины", или "директор города" не только обеспечивает реализацию решений совета, но и представляет общину или город вовне. Как видим, в этой части данная модель напоминает американскую систему "совет - управляющий", с которой она связана и генетически. Тем не менее, директор общины теоретически обладает лишь делегированными полномочиями.

Первоначально совет обладал "административным суверенитетом" и в принципе мог изменить как объём, так и характер полномочий "директора общины", или "директора города". Однако по мере развития законодательной базы коммунального управления в Северной Германии сначала была закреплена дуалистическая разверстка компетенции между представительным советом и "директором общины". Позднее, указанная разверстка приобрела триалистический характер, поскольку самостоятельными компетенциями теперь обладает также и третий (коллегиальный) орган, а именно т. н. исполнительный комитет, который формируется из членов совета и выполняет функции своеобразного "городского правительства". [8]

/2/ Модель "южно-германского совета" формально также является вариантом дуалистической системы управления. Главным органом является представительное собрание, которое принимает принципиальные решения, решает важные кадровые вопросы, а также вопросы планирования и контроля. Вторым по статусу является бургомистр, т.е. глава исполнительной власти. Бургомистр в Южной Германии избирается непосредственно населением и обладает независимыми от совета полномочиями, особенно в области текущего управления. Помимо этого, бургомистр фактически обладает исключительными (и дискреционными) полномочиями в области делегированных государственных задач. Он также осуществляет функции представительства местного сообщества вовне. Особенностью рассматриваемой модели является последовательная реализация принципа персональной унии: бургомистр является не только главой местной администрации, но и по должности осуществляет функции председателя совета с правом отлагательного вето.

/3/ Бургомистерская модель во многом напоминает уже рассмотренную модель "южно-германского совета". Основное отличие заключается в том, что в бургомистерской модели глава местной администрации избирается из состава совета, а не посредством прямого народного голосования. Тем не менее, независимо от совета бургомистр обладает значительными прерогативами. Бургомистерская модель так же, как и магистратская система местного управления, может быть реализована в классической форме и неклассической форме. В классической бургомистерской модели глава местной администрации исполняет свои обязанности как почётную миссию и как продолжение своего депутатского мандата. В неклассической бургомистерской модели глава местной администрации является, так сказать, штатным управленцем и выполняет свои полномочия на профессиональной основе.

В рамках бургомистерской модели также реализуется принцип персональной унии, однако достаточно дифференцированно. В частности, в некоторых сельских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн действует классическая бургомистерская модель, т.е. бургомистр исполняет полномочия на непрофессиональной основе и, следовательно, является Ehrenbeamter. Такой бургомистр по закону (напр. земли Шлезвиг-Гольштейн) одновременно является председателем представительного совета. Однако в тех общинах Шлезвиг-Гольштейн, где действует неклассическая бургомистерская модель, бургомистр лишь может быть избран председателем совета из состава депутатов. Неклассическая модель действует также и в сельских общинах земли Саар. В случае, если совет избирает иного председателя, т.е. небургомистра, то персональная уния не реализуется и возникает ситуация "потенциального двоевластия", характерная для классической магистратской системы. [7]

Специфика квази-бицефальной системы смешанного управления определяется тем, что монократический орган в одно и то же время и в одном и том же отношении является и агентом государственной власти, и представителем местного сообщества. Отсюда, основное достоинство этой системы, а именно: всякий вопрос местного значения в ходе его решения приобретает государственно-правовой смысл. С другой стороны, всякое делегированное государственное полномочие должно быть реализовано со тщательным соблюдением местной специфики, включая прежде всего личные, а также корпоративные интересы местного населения.

Главный недостаток смешанного управления заключается в том, что при такой системе невозможно установить некий общий критерий, позволяющий при решении любого вопроса соблюсти государственные приоритеты, не ущемляя в то же время некоторые локальные интересы. Отсюда, всегда сохраняется двойная опасность, а именно: (1) опасность недопустимого упрощения сложных вопросов управления; (2) опасность скрытого местничества, т.е. стремления местной власти всякий вопрос локального значения относить к разряду вопросов "высшей государственной важности". Эта опасность особенно рельефна там, где локальная политическая жизнь сводится к защите корпоративных интересов местных политиков.

Правовой надзор за деятельностью муниципальных органов осуществляет министерство внутренних дел, а также вышестоящие по подчиненности органы - окружные и районные управления различных министерств. Этот контроль по подчиненности объясняется тем, что в Германии, как и во многих других странах, муниципалитеты рассматриваются как корпорации публичного (а не частного) права и потому подлежат контролю со стороны государства. Есть и судебный контроль, осуществляемый административными судами. [12]

Заключение

В данном исследовании была поставлена задача показать, что местное и региональное управление следует понимать буквально и неразрывно с самоуправлением, т.е. как управление людей, обращённое на самих себя. Отсюда, всякий управленец должен научиться подчинять своё собственное поведение определённым принципам, методам и алгоритмам управления. Вместе с тем, единственным оправданием самоуправления является защита и преумножение т. н. гуманитарного капитала, т.е. сообщества квалифицированных специалистов, сконцентрированных на определённой территории и выполняющих важные функции в той или иной сфере социально-полезной деятельности. В зависимости от успеха этой задачи (т.е. улучшения структуры и качества местного управления) будет меняться социальная природа и эффективность всего государственного устройства.

Изучив правовое регулирование организации и деятельности местных органов управления в США и ФРГ, можно прийти к выводу, что какая бы степень "государственности" ни придавалась субъектам федерации, они в любом случае будут зависеть от федерального центра, как финансово, так и политически. Однако единственной и универсальной темой управления на местном уровне может быть лишь человек как субъект управленческой деятельности, носитель знаний и навыков, с одной стороны, а также и как объект этой деятельности, носитель воли и совести, с другой. Ни статус органов регионального и местного управления, ни коммунальная собственность и т.п. как таковые не являются первичными объектами управления. Все эти институты и феномены вплетены в ткань социального государства. Указанные институты приобретают смысл лишь в контексте социальной солидарности местных жителей и должны служить наиболее общим интересам именно этих людей.

Такое сугубо антропологическое понимание местного самоуправления невозможно "размежевать" по замкнутым "секторам" права, экономики, политики и т.п. Отсюда, и специфика данной курсовой работы, которая носит междисциплинарный характер на стыке управленческой науки и правоведения. Таким образом, данная курсовая работа должна помочь прагматикам местного самоуправления, т.е. практикам как будущим, так и нынешним.