Противоречивость концепции гуманитарной интервенции

 

Основным противоречием является диаметрально противоположный подход ведущих государств к самой необходимости осуществления подобных действий. Как известно, в СБ входят Россия и Китай, которые в настоящее время имеют особое мнение в отношении ряда конфликтных ситуаций. Так, с точки зрения депутата Государственной думы Дмитрия Рогозина, таким путем развитые страны "проводят свою имперскую политику под прикрытием ООН"[35]. Игорь Иванов в бытность свою министром иностранных дел России утверждал, что доктрины "ограниченного суверенитета" и "гуманитарной интервенции" "неизбежно выведут нас за рамки международного закона и, следовательно, за рамки цивилизованных отношений между странами"[36]. Сам президент России заявлял, что под видом гуманитарной интервенции могут осуществляться попытки перекроить политическую карту земного шара[37]. Наконец, в Московском совместном заявлении глав двух государств открыто сказано, что "Россия и Китай будут предпринимать совместные усилия по укреплению ведущей роли ООН и ее Совета Безопасности в мировых делах, противодействию попыткам подрыва основополагающих норм международного права при помощи таких концепций, как "гуманитарная интервенция" и "ограниченный суверенитет"[38].

Таким образом, очевиден отход России от позиций начала 1990-х гг., когда она не только согласилась на введение войск НАТО в качестве миротворческих сил в Боснию и Герцеговину, но и сама приняла участие в этой акции. Профессор Университета штата Индиана Дмитрий Шляпентох считает, что русские стали очень скептически относиться как к моральным основам гуманитарной интервенции, так и к самой идее защиты прав человека и к западным либеральным принципам в целом после военных действий НАТО в Сербии. Он объясняет это ощущением разочарования в добрых намерениях Запада и обидой на его "обман", в результате которого распался Советский Союз, а дивизии Альянса оказались почти вблизи российских границ. По его мнению, в России сложился "общественный консенсус в том, что "гуманитарная интервенция" является кодовым выражением, аналогичным "интернациональному долгу"[39].

Как видно, само принятие решения о вмешательстве является весьма непростым, а во многих случаях и вообще невозможным. Параллельно с этим существует тесно связанная с этим не менее сложная проблема определения потенциальных объектов гуманитарной интервенции. К сожалению, до настоящего времени именно из-за существующих различий в подходах разных государств выработать некие определенные критерии не удается. Существует много исследований на данную тему, в которых эти вопросы рассматриваются достаточно подробно, однако предлагаемые решения едва ли можно назвать полностью приемлемыми.

В частности, можно согласиться со сделанным в журнале Economist выводом, что существующие длинные списки прав человека не могут быть взяты за основу, так как они устанавливают чрезмерно широкие рамки[40]. Даже самые активные сторонники гуманитарной интервенции не настаивают на праве вмешательства с целью защиты всех прав человека. Понятно, например, что нарушение права граждан на жизнь и права трудящихся на забастовку несопоставимы. Невозможно установить также, сколько протестующих демонстрантов или представителей этнических меньшинств должно быть убито, чтобы мировое сообщество приняло решение о вмешательстве.

На примере Югославии в упомянутой публикации предлагаются два основания для вмешательства. В качестве первого называется факт отрицания права на самоуправление четко определенного народа на четко определенной географической территории другой, большей этнической группой, которая заявляет, что меньшая находится на ее "суверенной" территории, то есть случай Косово. При этом, правда, признается, что во всех частях света имеется много подобных ситуаций, которые не будут разрешены либо в ближайшем будущем, либо вообще никогда, как, например, в Тибете.

Однако и помимо этого данное предложение оставляет слишком много вопросов. Например, остается неясным, как в этом случае следует поступать в ситуациях, подобных имевшим место в Камбодже или Руанде, где не было никаких "очерченных территорий", и репрессии невероятного масштаба проводились по чисто идеологическим или этническим основаниям. Кроме того, какая степень самоуправления может быть признана достаточной? В Стране басков, на Корсике, в Северной Ирландии, которые подпадают под предлагаемое определение, идет борьба за полный суверенитет, но едва ли можно ожидать, что ей будет оказана поддержка со стороны демократических государств.

Другим основанием для интервенции предлагается считать авторитарный контроль главы государства над всей страной. Утверждается, что если некое правительство стремится удержать власть против желания большинства своих граждан и не собирается менять свою позицию, оно не должно надеяться, что такому отрицанию демократических принципов будет позволено остаться безнаказанным. Данное положение было проиллюстрировано ситуацией с Милошевичем, которому Европой и Америкой было заявлено, что он не может отрицать свое поражение на выборах. Его воодушевленные оппоненты вышли на улицы, и победа было одержана без кровопролития.

Независимая международная комиссия по интервенции и государственному суверенитету пришла к понятию "ответственность для защиты". Данное понятие фокусирует международное внимание на обязанности национального государства защищать своих жителей от убийств, насилия, голода и изгнания. Однако комиссии удалось идентифицировать только два предельных случая, когда жестокости столь сильны, что требуется международное вмешательство: масштабные лишения жизни или этнические чистки, происходящие либо в данный момент, либо постоянно[41].

Таким образом, можно сделать заключение, что в настоящее время суверенитет уже не означает, что государство свободно от своих обязательств перед другими странами и своими собственными гражданами.

По мнению западных исследователей, не все новые государства подготовлены к выполнению таких основных функций суверенной власти, как защита жизни и имущества своих граждан и гарантия их минимальных свобод. По мнению Хоффманна, некоторые из этих обществ, так и не справившись с созданием стабильных и эффективных государственных систем, погрузились в пучину этнических, клановых и религиозных распрей, став полем противоборства враждующих группировок[42]. Немало стран только именуются государствами, растеряв на практике все их основные атрибуты.

Первая категория – "несостоявшиеся" (failed) государства (например, Сомали, Либерия), где вражда между племенами и кланами подорвала функционирование какой-либо центральной власти. Многие авторы не без оснований склонны причислить к таким государствам и Таджикистан, где противостояние региональных и клановых элит продолжалось и после окончания активной фазы гражданской войны в 1991-1992 годах. Другой пример – Албания, где зимой-весной 1997 года после стихийного социального взрыва центральное правительство утратило всякий контроль над "подведомственной" территорией, а других сил, способных выполнить эту функцию, не оказалось.

Вторая категория – "кризисные" (troubled) государства (Судан, Шри-Ланка, Руанда), где органы центральной власти долгое время не могут установить хотя бы номинальный контроль над значительной частью территории и часто сменяются правящие клики. На территории СНГ к этому разряду можно отнести Грузию и Азербайджан 1991-1993 годов, когда непрерывно сменявшие друг друга правящие группировки не могли установить контроль над всей территорией и остановить распри на местах.

Третья категория – "преступные" (murderous) государства (режимы). Их отличительная особенность – откровенно репрессивная политика центральных властей в отношении крупных групп населения (Ирак и Гаити в 1991-1994 годах). Выделение этой категории представляется наименее оправданным, поскольку репрессии против национальных меньшинств характерны для политики гораздо большего числа государств, признаваемых стабильными и полноправными участниками международных отношений (например, Турция, Китай).

В целом понимание учеными либеральной школы принципов суверенитета и невмешательства исходит из того, что традиционные правила межгосударственных отношений (особенно же уважение суверенитета) не соответствуют реальному содержанию понятия "суверенитет" во многих странах мира. Это расхождение, с одной стороны, и глобалистский взгляд на порожденные внутригосударственными процессами проблемы – с другой, служат одним из решающих аргументов в пользу необходимости пересмотреть традиционные нормы и понятия.

Основное доктринальное возражение против интервенции покоится на толковании суверенитета как абсолютной ценности. Суверенное государство – краеугольный камень международного порядка и может быть принято только в целостном и нерушимом виде. Будучи единственным гарантом независимости общественных групп и личностей от внешнего давления, оно, даже нарушая их права, все же остается меньшим злом, чем иностранное влияние[43].

Три ведущие теории международных отношений - политический реализм, либерализм и марксизм - весьма по-разному подходят к интервенции. Для реалистов она сводится к практической защите национальных интересов. Государство либо само делает это, либо призывает на помощь международные организации, причем его участие в проводимой их силами акции демонстрирует прямую заинтересованность власти в определенном варианте исхода. Если связь между внешнеполитической акцией и национальным интересом разорвана, добрые намерения ведут к отрицательным последствиям, так как одни лишь гуманитарные соображения не могут стать достаточно сильным мотивом, чтобы дело было доведено до конца[44]. В качестве примера реалисты ссылаются на действия США в Сомали. Поскольку реальных оснований для того, чтобы рисковать жизнью американских военнослужащих, не было, администрация Билла Клинтона отказалась активно помогать ООН, как только масштабы операции и военные риски превзошли то, на что США были готовы пойти из чисто моральных побуждений[45].

Для марксистской теории международных отношений интервенция - триумф сильного над слабым, проявление эксплуататорских интересов и неоколониализма. Этот аргумент в ходу у большинства лидеров и общественного мнения в странах, которым может грозить интервенция. Пользуется им и часть российских политиков и ученых. Основной минус такой позиции: при определенных условиях она фактически констатирует свою слабость и неготовность вести равноправный диалог.

Наиболее же подробно проблема вмешательства разработана политологами, стоящими на позициях либерализма. Они же внесли основную лепту и в критику принципов нерушимости суверенитета и невмешательства[46]. Так, в одной из своих недавних работ Хоффманн привел три аргумента в пользу интервенции:

1. Суверенитет перестал быть абсолютной ценностью. Государство черпает свои права из суммарных прав своих граждан и обязано их защищать. Если оно со своими обязанностями не справляется, власть теряет права суверена[47].

2. При определенных обстоятельствах главный императив государства (защита прав граждан от воздействия извне) уступает место общечеловеческим ценностям (защита личности от нарушения ее основных прав)[48]. Последние оказываются на первом месте среди этических аргументов в пользу вмешательства.

3. Интервенция – средство противостоять возникновению мирового хаоса, так как внутренние конфликты и насилие способны выплеснуться через границы вместе с потоками беженцев, а соседние страны могут оказаться стихийно вовлеченными во внутреннее противостояние[49].

Потенциальное воздействие внутригосударственных конфликтов на внешнее окружение (потоки беженцев, незаконное перемещение вооружений и т.д.), с одной стороны, вызывает понятную озабоченность соседей и может стать одним из приоритетов политики в вопросах безопасности, а с другой - служит обоснованию права на вмешательство во внутренние дела нестабильных государств[50]. Отсюда тенденция рассматривать внутригосударственные конфликты в прямой связи с их возможным воздействием на внешнее окружение. Это воздействие всегда неблагоприятно, но может выражаться по-разному: непосредственно угрожать территории и населению соседних государств, или же влиять на эмоции граждан, живущих далеко от кризисных зон[51].

Аргументация Хоффманна строится, таким образом, на двух основных доводах. Первый апеллирует к этике и сочувствию к страданиям других народов. Второй более "приземлен" и признаёт угрозу устойчивым общественным системам Запада, исходящую от неконтролируемого притока населения из беднейших частей мира.

Новейшие системы коммуникации окончательно лишили правительства нестабильных государств возможности скрывать внутреннюю ситуацию от мировой общественности. "Эффект CNN", переносящий проблемы и трагедии третьего мира на телевизионные экраны жителей процветающего Запада, рождает ощущение сопричастности и сострадание. Призывы учитывать такие эмоции, как жалость и симпатия, звучат в области конкретных политических решений все явственнее. Так, один из американских авторов, последовательно защищающий необходимость вмешательства, неоднократно писал, что с этической точки зрения военная интервенция полностью оправданна, "когда внутренний кризис угрожает региональной и международной безопасности и когда имеют место массовые нарушения прав человека. <...>. Концепция национального интереса, наиболее часто предлагаемая оппонентами вмешательства в качестве его истинной причины, должна быть расширена, дабы включить в себя этические соображения"[52].

Основным лозунгом сторонников интервенции стал сложно переводимый принцип "we should, and therefore we must". На официальном уровне его сформулировал бывший генеральный секретарь ООН Хавьер Перес де Куэльяр: "Мы свидетели необратимого сдвига в общественном сознании к вере, что основанная на соображениях морали защита униженных и страдающих должна быть выше границ и правовых документов"[53].

В целом пристальный интерес к "внутренним конфликтам, имеющим международное измерение", отражает обоснованные опасения процветающих демократий перед охватившими многие страны междуусобицами. Практическая цель западных государств - обойти ряд международноправовых норм, регулирующих вопросы суверенитета и невмешательства.

Принимая на вооружение понятия "несостоявшиеся", "кризисные" и "преступные" государства, не способные гарантировать соблюдение основных прав граждан, некоторые исследователи высказываются за то, чтобы в подобных случаях международные организации, и в первую очередь ООН, исполняли ряд государственных функций[54]. В таком случае, по выражению Бутроса Гали, возникнет "новый гуманитарный порядок, при котором правительства будут обязаны - если потребуется, и силой оружия - придерживаться высоких стандартов в соблюдении прав отдельного человека"[55].

Доктрину, основанную на представлениях о глобальном управлении и "новом мировом порядке", некоторые ее критики окрестили "новым интервенционизмом"[56]. Его "новизну" они видят в обосновании целесообразности нарушения суверенных прав государств, причем на смену изжившей себя "дипломатии канонерок" приходят описанный выше коллективный подход и система "общих ценностей". Наибольшее распространение эта идеология получила среди исследователей либеральной и либерально-институционалистской школ.

По словам американского политолога Стефана Дж. Стедмена, новые интервенционисты, обосновывая право ООН вмешиваться в дела суверенных государств, особенно акцентируют моральные обязательства международного сообщества. Такой подход, вероятно, берет свое начало в традиционных для американской внешней политики миссионерских устремлениях, в уверенности, что любую сложную проблему можно решить быстро и просто, а также в отрицательной реакции американцев на то, что окружающий мир плохо воспринимает их взгляд на другие страны.

Доктрина миротворческой и гуманитарной интервенции вобрала в себя идеи двух крупнейших течений американской общественной мысли второй половины XX века - традиционного "вильсоновского" либерализма и антикоммунизма времен холодной войны. Первый из них поддерживал международные институты и самоопределение народов (впервые эти идеи были высказаны в программе американского президента Вильсона после окончания Первой мировой войны). Второй бурно развился после 1945 года, признав за США роль защитника свободы и демократии во всем мире. Как утверждал профессор Гарвардского университета Льюис Хартс, каждый американец - либерал и считает своим долгом поддерживать свободу, веря, что будущее свободного общества его страны зависит от повсеместного распространения идеалов свободы[57].

"Новый интервенционизм" – один из самых интересных элементов международных отношений в наши дни. Инструмент, к которому в недалеком прошлом прибегали, противостоя друг другу и поддерживая свое влияние в "подконтрольных" регионах, лишь сверхдержавы, на глазах превращается в одну из черт международной жизни. Можно даже говорить о своеобразном феномене миротворческой и гуманитарной интервенции.

Внешние силы, которым перепоручается забота о судьбе населения "несостоявшихся" государств, не являются чем-то постоянным и определенным. Их действия (или бездействие) продиктованы политическими соображениями. Каждое правительство или военно-политический блок руководствуются при этом собственными мотивами. Возникает прямая зависимость между заинтересованностью возможных исполнителей акции, авторизованной международными организациями, и перспективой ее осуществления. А потому вероятно, что в регионах повышенного интереса на осуществлении такого рода миссий будут настаивать, отказываясь от них в зонах пониженного внимания.

Перспективы практического применения либеральной доктрины вмешательства сомнительны с точки зрения ее функциональности. К аналогичным выводам приводит и реалистичная оценка средств, которые необходимо применить для успешного воплощения этой концепции в жизнь.

Во-первых, либеральные теоретики неадекватно оценивают роль международных организаций и их потенциал при урегулировании кризисов. Сейчас ООН не располагает ресурсами и юридическими правами, чтобы играть роль "мирового правительства", а генеральный секретарь ООН не готов возглавить его. Все попытки ооновской администрации Бутроса Гали взять на себя функции такого лидера разбились о разного рода препятствия, и в итоге сильно пострадал авторитет ООН.

Во-вторых, практика последних лет показала, что правила вмешательства, сформулированные его теоретиками, попросту нельзя соблюсти в реальной жизни. Теоретически доктрину "нового интервенционизма" можно применять в различных формах, на деле же чаще всего прибегают к использованию военной силы. Это не случайно. Для эффективного решения проблем, острота которых оправдывает иностранное вооруженное вмешательство во внутригосударственные дела, приходится принимать меры и проводить акции, по своему характеру противоречащие либеральным представлениям о них.

Уязвимость своих рекомендаций признают даже сторонники интервенционизма. Это не мешает им, однако, утверждать, что "должна быть использована всякая возможность для морально оправданной интервенции - возникла ли она при участии масс-медиа или другой встряски общественных эмоций..."[58].

Вследствие широкого распространения либеральных взглядов на проблему интервенции значительная часть общества оправдывает вооруженное вмешательство во внутренние дела суверенного государства, если при этом декларируется намерение спасти и защитить людей, чьи страдания и смерть очевидны для мирового сообщества. Для рядового избирателя в США и Западной Европе государственный суверенитет перестал быть абсолютной ценностью, и в этом заключается реальная угроза миру и безопасности.

Во время холодной войны принцип невмешательства во внутренние дела других государств имел приоритет над гуманитарными соображениями. Хотя даже в это время имели место интервенции, которые можно считать гуманитарными (хотя предлоги для них были совсем другими). К ним относятся индийская интервенция в Бангладеш в 1971 году, вьетнамская интервенция в Камбоджи в декабре 1977, танзанийская интервенция в Уганде, приведшая к свержению режима И.Амина в апреле 1979 года.

К изменению взглядов на гуманитарную интервенцию в 1990-х годах привели две основные причины:

1. Распространение новых форм войны, в особенности в Африке и Восточной Европе. Эти новые формы развились из партизанских действий и контрпартизанских операций более раннего периода. Они часто называются гражданскими или внутренними войнами, хотя на самом деле в них вовлечен целый ряд глобальных акторов.

2. Развитие гуманитарных НПО. В их развитии переломным моментом была война в Нигерии в 1971 году. Именно тогда Международный комитет Красного Креста отказался от принципа нейтралитета и организовал воздушный мост в Биафру без согласия властей Нигерии.

Изменение международных норм в отношении гуманитарной интервенции может рассматриваться как выражение развития глобального гражданского общества. Опыт проведения гуманитарных интервенций был достаточно неудачным (Руанда, Сомали, Косово).