Земская реформа 1864 и городская 1870.

Новые политические отношения предстояло ввести земской и городской реформам. Они рассматривались правительством как уступка властей дворянству, компенсация ему за экономические потери. По мнению людей просвещенных, это был ответ на антиабсолютистские движения первой половины XIX в., возможность ликвидировать опасную для государства рознь между крестьянством и дворянством. Земства – это органы, где представители дворянства и крестьянства могли сообща решать насущные местные проблемы.

 

Но консервативно настроенные силы поняли идею земской реформы как усиление власти дворянства на местах при одновременном освобождении их от чиновничьей опеки. В свою очередь чиновничество рассматривало уступку правительства как формальность и даже не пыталось предоставить земствам и городским думам достаточный для их деятельности бюджет или передать в их компетенцию решение действительно серьезных вопросов. Борьба вокруг органов самоуправления никого не оставила равнодушным. Общество и либеральные силы победили. Земства стали скрытой оппозицией правительству, школой либерального движения, его организационной формой. Вклад их в налаживание местного хозяйства и просвещения оказался значительным.

 

Положение о земских учреждениях вырабатывалось в комиссии при Министерстве внутренних дел. В ней выделились в основном два направления в понимании характера земских органов и принципов их устройства. Они отразились в проекте Н.А.Милютина, возглавлявшего комиссию в 1859–1861 гг., и П.А. Валуева, ставшего председателем ее после отставки Н.А. Милютина. Н.А. Милютин исходил из независимости и всесословности земских учреждений. П.А. Валуев предлагал главенство в них дворянства и зависимость от их центральной власти. При обсуждении в Государственном совете получили поддержку идеи самостоятельности и всесословности местного управления.

 

Согласно "Положению о губернских и уездных земских учреждениях", утвержденному 1 января 1864 г., органами земского самоуправления в уездах были "уездные земские собрания", состоявшие из "земских гласных", избираемых на три года тремя куриями избирателей: первой – местными землевладельцами, второй – крестьянскими обществами, третьей – городскими избирателями (владельцами "недвижимостей" и торгово-промышленных предприятий). Избирательное право было всеобщим, но основывалось на имущественном цензе. Крестьянская курия не имела имущественного ценза, но от нее выборы были не прямыми, а многостепенными. Уездное земское собрание (заседавшее под председательством уездного предводителя дворянства) избирало из своей среды, в качестве своего исполнительного органа, уездную земскую управу (в составе председателя, который затем утверждался губернатором, и от 2 до 6 членов), а также "губернских земских гласных", составлявших губернское земское собрание (заседавшее под председательством губернского предводителя дворянства); последнее избирало губернскую земскую управу в составе председателя и 6 членов (председатель подлежал утверждению министром внутренних дел). В земских собраниях дворяне, как правило, составляли до 45 %, крестьяне не превышали

 

10–15 %. Надзор администрации над деятельностью "земств" по положению 1864 г. ограничивался только наблюдением за тем, чтобы их действия не противоречили существующим законам; в случае споров между "земствами" и администрацией решение принадлежало сенату.

 

Предметами компетенции земских учреждений были: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земским имуществом и капиталом, устройство и поддержание местных путей сообщения, "меры обеспечения народного продовольствия", дела благотворительности, взаимное земское страхование имущества от огня, попечение о построении церквей и школ, "участие, преимущественно в хозяйственном отношении, в попечении о народном образовании, попечение о народном здравии, меры по охране скота от эпидемий и растений от вредителей, содействие воинским и гражданским властям в их местных мероприятиях, представление правительству сведений о ходатайствЗемские учреждения по положению 1864 г. были введены в 33 губерниях Европейской России (их не было на окраинах государства). Тысячи энтузиастов земского дела включились в нелегкую земскую деятельность. На первое место в работе земств выдвинулись заботы о народном образовании и организации медицинской помощи населению. Земский врач стал типичным носителем неутомимого и самоотверженного служения народу. Население ощутило присутствие "третьего элемента", как стали называть земскую интеллигенцию. Земская медицина и народное образование на рубеже XIX–XX вв. составляли главные статьи расходов земских бюджетов. В XX в. стала развиваться агрономическая помощь населению.

 

В 1870 г. было издано "Городовое положение", вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три класса соответственно сумме платимых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. Не платившие налоги в выборах не участвовали: служащие, интеллигенция, рабочие. Гласные городской думы избирали из своей среды городского голову и членов городской управы. Компетенция органов самоуправления в городах соответствовала компетенции земских учреждений в сельской местности. Независимость городского самоуправления, как и земского, была относительной. Городской голова утверждался губернатором или министром внутренних дел. И хотя прямого подчинения городского самоуправления губернатору не предусматривалось, оно находилось у него под контролем.

 

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.

 

Будучи построена на идее доверия к общественной самостоятельности, она вызволила российские города из спячки, создала реальные предпосылки формирования в России муниципального права, которое несмотря на усиление административных начал 90-х гг. ХIХ столетия получило развитие в 1906–1917 гг.

 

Судебная 1864

Нововведения судебной реформы 1864 года

В 1864 г. после длительной подготовки были утверждены следующие документы, составившие в целом судебную реформу:

1) Учреждения судебных установлений

2) Устав уголовного судопроизводства

3) Устав гражданского судопроизводства

4) Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.

Судебная реформа 1864 г. провозгласила буржуазные принципы судопроизводства: независимость и отделение суда от администрации; создание всесословного суда; равенство всех перед судом; введение присяжных заседателей; установление прокурорского надзора; создание более четкой системы судебных инстанций.

Реформа вводила многие институты буржуазного процесса: отделение предварительного следствия от суда; устность и гласность процесса; участие в процессе обвинения и защиты; равенство сторон, признание подсудимого невиновным до тех пор, пока в судебном порядке не будет доказана его виновность (презумпция невиновности); ликвидацию формальной оценки доказательств и введение принципа свободной оценки доказательств самим судом на основе обстоятельств дела; апелляцию и кассацию. Но законодательство судебной реформы и тем более судебная практика знали многочисленные изъятия из указанных принципов.

Судебной реформой учреждались адвокатура (присяжные поверенные) – для защиты обвиняемых в суде по уголовным делам и представительства интересов сторон в гражданском процессе и нотариат – для оформления сделок, удостоверения деловых бумаг и т.д.

Статья 353 «Учреждения судебных установлений» устанавливала следующее: «Присяжные поверенные состоят при судебных местах для занятия делами по избранию и поручению тяжущихся, обвиняемых и других лиц, в деле участвующих, а также по назначению в определенных случаях советов присяжных поверенных и председателей судебных мест»[12]. Правительство вплоть до отмены крепостного права отрицательно относилось к идее учреждения в России адвокатуры по западноевропейскому образцу. Николай I считал, что именно адвокаты погубили Францию, поэтому пока он жив России не нужны адвокаты. Но сын его жил в другую эпоху.Адвокаты делились на две категории: присяжных поверенных, выступавших защитниками в судах всех видов, и частных поверенных, имевших право выступать лишь в мировых судах.

Присяжные поверенные должны были иметь высшее юридическое образование и стаж работы в качестве помощника присяжного поверенного не менее 5 лет, после чего обязаны были сдать экзамен на право самостоятельного ведения дел. Они объединялись в корпорации по округам судебных палат. Присяжные поверенные избирали Совет, который ведал приемом новых членов и надзором за деятельностью отдельных адвокатов.

В адвокатуру потянулись видные юристы-профессора, прокуроры, обер-прокуроры Сената и лучшие юристы, состоявшие при коммерческих судах. «Русская адвокатура 60-70-х годов, - по мнению видного юриста В.Д. Спасовича, - стала средоточием судебных деятелей, которые могли соперничать с любыми европейскими знаменитостями…». Сюда и вошел друг М.Е. Салтыкова-Щедрина известный деятель движения крестьянского освобождения А.М. Унковский. На страницах газет и журналов все чаще стали встречаться имена адвокатов: Ф.Н. Плевако, В.Д. Спасовича, К.К. Арсеньева, Н.П. Карабчевского, А.М.Унковского, А.И. Урусова, С.А. Андреевского, П.А. Александрова, В.М. Пржевальского, А.Я. Пассовера и других[13].

Судебными уставами 1864 г. впервые в России вводился нотариат. В столицах, губернских и уездных городах учреждались нотариальные конторы со штатом нотариусов, которые заведовали, «под наблюдением судебных мест, совершением актов и других действий по нотариальной части на основании особого о них положения»[14].

Судебная реформа не изменила положение волостного суда – сословного суда для крестьян, находившегося под контролем местной администрации.

В национальных районах страны, на окраинах судебная реформа или не была проведена совсем, или же была осуществлена с большими изъятиями (не вводился, например, суд присяжных, мировые судьи не избирались, а назначались).

Реорганизовалась прокуратура. Ее главной задачей стало поддержание государственного обвинения в суде, надзор за деятельностью судебных следователей, полиции, судов и мест заключения. После судебной реформы прокуратура освободилась от функции общего надзора, ее деятельность ограничивалась только судебной сферой. Если до судебной реформы прокурор должен был выступать в суде «как взыскатель наказания и вместе с тем защитник невинности», то теперь главной его задачей становился надзор за дознанием и следствием и поддержание государственного обвинения в суде. Новая прокуратура создавалась при судах.

Особое внимание уделялось подбору судебных и прокурорских кадров. Для назначения членом суда, судебным следователем или на прокурорскую должность надо было иметь высшее юридическое образование, стаж работы в правоохранительных органах не менее 5 лет и отличаться «благопристойным поведением». Выпускники юридических факультетов университетов обычно стажировались при судах не менее 5 лет в качестве кандидатов на судебные должности.В соответствии с судебными уставами учреждались должности прокурора судебной палаты и его товарищей. Организация прокуратуры строилась на принципах строгой иерархичности, единоначалия и взаимозаменяемости в процессе. Прокурорский надзор осуществлялся под высшим руководством министра юстиции как генерал-прокурор. Обер-прокуроры Сената и прокуроры судебных палат непосредственно подчинялись генерал-прокурору, прокуроры окружных судов действовали под руководством прокуроров судебных палат. Число товарищей прокурора и распределение их обязанностей зависели от размеров судебного округа. Безусловно, прокуроры находились в гораздо большей зависимости от правительства и в силу их прямого подчинения министру юстиции, и потому, что на них не распространялся принцип несменяемости.

Первое поколение работников прокуратуры немногим уступало своим коллегам-противникам – адвокатам и в соблюдении норм судебной этики, и в стремлении установить в деле истину, а не доказывать вину подсудимого во что бы то ни стало. Прокуратура ни в первые годы своего существования, ни в последствии не была подвержена коррупции. К чести прокуратуры следует отнести выигранное дело миллионера Овсянникова, дело игуменьи Митрофании, так называемые банковские процессы и другие.

Между обвинением и защитой происходили публичные состязания в правильном понимании и применении закона, в остроумии, в блеске фраз и в постижении тончайших зигзагов человеческой души. Прокуратура щеголяла «беспристрастием», защита брала изворотливостью и патетикой.

Таким образом, судебная реформа создала не только новый суд, но и новую систему правоохранительных органов, более того, новое понимание и представление о законности и правосудии.