Административные реформы Петра I

Реформы Петра I - это огромный конгломерат правительственных мероприятий, осуществлявшихся без четко выработанной долгосрочной программы и обусловленных как насущными, сиюминутными потребностями государства, так и личными пристрастиями самодержца. Реформы были продиктованы, с одной стороны, теми процессами, которые начали развиваться в стране во второй половине XVII века, с другой - неудачами России в первый период ее войны со шведами, с третьей - привязанностью Петра к европейским идеям, порядкам и образу жизни.

Петр I стал первым абсолютным монархом (самодержцем) в истории Российского государства. Однако в некоторых работах самодержавными считаются некоторые предшественники Петра на российском престоле. Но, ни великий князь Иван III, ни Иван IV (Грозный), первый на Руси официально принявший титул царя и наиболее активно утверждавший свое могущество, ни Алексей Михайлович, не стали самодержавными (абсолютными) монархами. В силу объективных причин они не могли устранить представительные органы (прежде всего Боярскую Думу) с политической арены.

Особенность российского абсолютизма состояла в том, что он совпал с развитием крепостничества, тогда как в большинстве стран Европы абсолютная монархия складывалась в условиях развития капиталистических отношений и отмены крепостного права.

Старая форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов.

Реформа административной системы была продолжена на рубеже 10-20-х гг. XVIII века. В ее основе лежали принципы камерализма - учения о бюрократическом управлении, которое предполагало: функциональный принцип управления, коллегиальность, четкую регламентацию обязанностей чиновников, специализацию канцелярского труда, единообразные штаты и жалованье.

Государство, сформировавшееся в начале 18 в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

Административным преобразованиям способствовал и перенос столицы в Петербург. Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата.

Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию, где каждый офицер, исполняя общий приказ главнокомандующего, самостоятельно решает свои частные и конкретные задачи. Как мы увидим, петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная.

ПОЛИЦИЯ И ПОЛИТИЧЕСКИЙ СЫСК РОССИИ В XVIII - НАЧАЛЕ XX ВЕКА

§ I. Полиция и политический сыск в XVIII веке

Полиция царской России была одним из важнейших органов в механизме государства. На нее возлагались функции охраны общественного порядка к борьбы с посягательствами на существующий политический строй как со стороны трудящихся, так и со стороны противников его внутри самого господствующего класса. В соответствии с этим в царской России действовали специальные учреждения общей полиции и политической полиции (политического сыска).

Возникновение в России специальных органов полиции и политического сыска связано с установлением абсолютизма. Обострение классовых противоречий, рост народных выступлений заставили самодержавие укреплять карательный аппарат в целом, создавать регулярную полицию.

До начала XVIII века функции полиции выполняли органы местной администрации и сами помещики. Специального полицейского аппарата до 1718 года не было. В 1718 году Петр I учредил должность генерал-полицмейстера, образовал полицмейстерскую канцелярию и утвердил специальную инструкцию, определившую права и обязанности этого учреждения. Петербургская полицейская канцелярия стала центральным органом полицейских учреждений в Москве и других городах. В целях оказания помощи штатному полицейскому аппарату широко использовалось население, исполнявшее полицейскую повинность. В каждой слободе, на каждой улице из местных жителей назначались сотские (старосты), десятские, пятидесятские, ночной караул.

Регулярная полиция действовала лишь в городах, в сельской местности помещики по-прежнему имели права вотчинной полиции, выступая как агенты правительственной власти.

Полиция стремилась взять под контроль все стороны жизни общества, что вполне соответствовало политическому режиму абсолютной монархии, который может бить определен как полицейский.

На полицию возлагались карательные функции: борьба с различными формами сопротивления народных масс, с уголовной преступностью, следствие и суд (по всем делам, исключая политические в финансовые), исполнение приговоров. Полиция регистрировала приезжающих и отъезжающих (Главная -Петербургская - полицейская канцелярия должна была контролировать въезд и выезд иностранцев), ведала паспортным режимом, объявляла царские указы и следила за их исполнением, контролировала выполнение населением различных повинностей и т.д. Полиция также отвечала за санитарное состояние и благоустройство городов, вела борьбу с пожарами и бродяжничеством. Подробнейшая регламентация всех сторон жизни общества, характерная для абсолютизма, обусловила и чрезвычайно широкую компетенции полицейских органов, осуществлявших административное принуждение.

В начале XVIII века организацией политического сыска* занимался Преображенский приказ (первоначально орган управления Преображенским полком, личная охрана Петра I).

В 1658 году был учрежден Приказ тайных дел, который наряду со многими другими выполнял функции органа политического сыска.

Постепенно в Преображенском приказе сосредоточилось руководство борьбой с политическими противниками Петра I, суд и следствие по политическим преступлениям ("Государево слово и дело")

В 1718 году дополнительно к Преображенскому приказу в Петербурге была создана Тайная розыскных дел канцелярия. Канцелярия вела процессы по политическим делам (о "злом умысле против персоны его царского величества или измене", о "возмущении или бунте"), а также процессы по делам о хищениях из казны.

И Преображенский приказ (существовал до 1729 года), и Тайная канцелярия (упразднена в 1726 году) действовали как органы тайного розыска, следствия и суда. В 1731 году была создана Канцелярия тайных розыскных дел, явившаяся преемницей Преображенского приказа и Тайной канцелярии. В 1762 году вместо неё была создала Тайная экспедиция при Сенате. Позднее она была подчинена генерал-прокурору. Для деятельности органов политического сыска XVIII века характерны неограниченный произвол, пытки и допросы "с пристрастием", крайне жестокие меры наказания. Часто обвинения строились на основе доносов и оговоров.

В последней четверти XVIII века органы полиции претерпели существенные изменения. После подавления крестьянского восстания под руководством Емельяна Пугачева при Екатерине II была проведена губернская реформа 1775 года, в результате которой был значительно усилен местный, аппарат управления. В ходе реформы был создан специальный полицейский орган в уездах - Нижний земский суд, полностью находившийся под контролем уездного дворянства - капитан-исправника и земских заседателей.

Как указывалось в "Учреждении для управления губерниями Всероссийской Империи" Нижний земский суд осуществлял надзор за "благочинием, добронравием и порядком", за исполнением законов; выполнял распоряжения административных властей; боролся с уголовной преступностью, народными выступлениями, бродяжничеством; следил за торговлей, за состоянием дорог, выполнял многие другие функции. В случае необходимости капитан-исправник мог обращаться за помощью в губернское правление.

Важной реформой последней четверти XVIII века было и создание новых полицейских органов в городах.

В 1782 году был утвержден "Устав благочиния или полицейский". На основании этого документа в городах открылось новое учреждение с полицейскими функциями - Управа благочиния, состоявшее при городничем или полицмейстере. В "Уставе" более полно и четко определялись задачи, права и обязанности полиции, ее организационная структура.

Каждый город делился в полицейском отношении на части во главе с частными приставами, части - на кварталы под началом квартальных надзирателей и их помощников - квартальных поручиков. Последним подчинялись рядовые полицейские. Управы благочиния должны были следить за "благочинием, добронравием и порядком", надзирать за исполнением законов, претворять в жизнь решения местных властей и судебных органов.

Полицейские органы должны были бороться с общеуголовными преступлениями, причем не только проводить дознание и предварительное следствие, но и принимать судебное решение по мелким уголовным делам.

Управы благочиния должны были следить за санитарным состоянием города, вести борьбу с эпидемиями, бродяжничеством, осуществлять надзор за гостиницами, трактирами и т.д. На них в определенной мере возлагались обязанности и полиции нравов.

Специальный "Наказ управе благочиния" содержал подробнейшую, но не очень четкую регламентацию круга деятельности полиции, разрешая ей вмешиваться даже в частную жизнь населения.

С введением "Устава благочиния" значительно усилилось влияние полиции в государстве, что отражало его стремление поставить под свои контроль самые разные стороны общественной жизни.

В уездах, функции полиции продолжали выполнять нижние земские суды. В полной мере сохранялась вотчинная полиция.

Введение законодательства, действовавшего в последней четверти ХVIII века, имело целью не только укрепить чиновничье-бюрократический аппарат (главным образом на местах), но и усилить влияние дворянского сословия во всех основных областях жизни общества, более четко определить исключительные права и привилегия господствующего класса. Реформа местного управления, суда и полиции побуждала к активной политической деятельности провинциальное дворянство, получившее к тому же в 1785 году право на сословное самоуправление, что способствовало укреплению сознания общности классовых интересов у дворян. Жалованная грамота дворянству подтвердила право местных дворян избирать капитан-исправника.

 

Сословные реформы Петра I

Вы знаете, что сословия в допетровской Руси были следующие: боярство, дворянство, духовенство, купечество, городское и посадское население и, наконец, крестьяне. Крестьяне были: монастырские, вотчинные, крестьяне в поместьях, холопы и, наконец, гулящие люди — малопонятная категория. Плюс к этому еще казаки. Картина весьма пестрая и очень непростая. Налоги платили практически все категории населения, за исключением бояр, дворян и духовенства. То есть, государственное тягло раскладывалось на абсолютное большинство населения.

Эту устоявшуюся систему Петр реформировал. С какой стати? Дворянство и так было оплотом государства: дворянское ополчение, дворянская конница. Бояре и так служили царю-батюшке, духовенство занимало вполне определенное положение. Зачем же все это понадобилось реформировать? Возможно, Петр подошел к реформе общества, исходя из того опыта, который был накоплен в XVII веке, а это было время, когда шел процесс слияния боярства и дворянства. Бояр становилось все меньше, а число дворян неуклонно возрастало. Если когда-то, скажем, в государственной службе, в чиновничьей среде места принадлежали в основном выходцам из духовного звания, поповичам, то в XVII веке все постепенно переходит в руки дворянства. С учетом этого факта понятно, что Петр вел свою реформу вполне в соответствии с тем процессом, который уже имел место в XVII веке.

Что подтолкнуло его к реформам? Надо полагать, что подтолкнула его война, а конкретно — поражение под Нарвой. Смешно говорить, но русское войско превосходило численностью шведов, одна дворянская конница могла задавить армию Карла XII, но получилось наоборот: сравнительно небольшая шведская армия разгромила русскую армию, огромная дворянская конница в панике бросилась бежать и потеряла массу людей именно при бегстве, хотя ее никто не преследовал.

Петр понял, что нужно реформировать армию, но для этого оказалось необходимо реформировать сословия, а когда реформировали сословия, надо было создать новую систему управления, а эти процессы надо было финансировать, следовательно, необходимо было пополнять государственную казну, выдумывать новые налоги. В реформах Петра все было жестко связано одно с другим. Другое дело, что иногда указы противоречили друг другу. Тогда Петру время от времени приходилось вносить коррективы в то, что слишком явно не соответствовало конкретным жизненным требованиям.

Дворянство

По мысли Петра, дворянство становилось основным сословием. Боярство получало фактически те же права, что и дворянство, оно как бы размывалось в дворянской среде и если чем и отличалось, то только обширностью своих поместий и угодий. Вотчина и поместье слились уже в XVII веке, и дворяне получили право передавать свои поместья по наследству, как и бояре — свои вотчины. Следовательно, чисто материальная сторона дела была уже сделана. Все стали дворянами, а раз так, то обязаны были служить на государственной службе, и служить бессрочно. Пропорция устанавливалась очень жесткая: две трети фамилий должны были служить в армии и на флоте, а одна треть имела право занимать места в штатской службе, т. е. идти в бюрократию. При распределении конкретных лиц учитывалось, сколько и где членов данной семьи, данного рода, уже служат.Духовенство Петр сразу трогать не стал, хотя, коль скоро было сокращено монастырское церковное владение и определенное число крестьян оттуда изъято, то, естественно, материальное положение Церкви стало иным.

Население городов

Дальше следовало городское население, к которому надо отнести и купечество. Побывав за границей, Петр понял, что города — это средоточие торговли, а торговля способствует процветанию государства. Мысль не новая, он этого не мог не знать, потому что на Руси торговые города всегда были более развиты, чем те, которые просто были наполнены обывателями. И вот, создается городской магистрат, который должен управлять жизнью городов. Города делятся на пять классов, а их население — на две категории: регулярные и нерегулярные жители. В свою очередь, регулярные делятся на две гильдии: первая гильдия — народ серьезный, вторая — послабее, аптекари, художники и проч. Что касается нерегулярных, то это в основном «подлый народ», что не было словом ругательным, а скорее указывало на отсутствие определенных социальных возможностей. Хотя современный «подлец» и происходит от этого выражения, но в те времена слово «подлый» указывало на происхождение человека, а отнюдь не на его нравственные качества.

Крестьянство

Петр пытался реформировать и крестьянство. До Петра не было так называемой подушной подати, обкладывали население со двора, с дыма, с сохи — отдельный человек не платил за себя налога. Петру срочно нужны были деньги на ведение войны, на содержание армии в мирное время, и вот, он пришел к нехитрой мысли: переписать население, определить точное количество людей на данной территории и посмотреть, скольких солдат они смогут содержать за свой счет.

Была введена подушная подать, ее должны были платить и крестьяне, и холопы, и гулящие люди, хотя непонятно, как их, в конце концов, хватали за руки и заставляли раскошелиться. Но, тем не менее, получилась следующая картина: Петр хотел, как заметил Платонов, возвысить холопа до уровня крестьянина, а на деле получилось, что в глазах помещика крестьянин опустился до уровня холопа. Петр не собирался усиливать крепостной гнет, система и так была довольно жесткой. Но на деле получилось, что именно при нем крепостное состояние крестьян стало значительно более тяжелым. Именно с Петра начинается практика продажи крестьян как холопов, т. е. они начинают фактически терять те личные права, которые имели. При этом крестьяне остаются неоднородной массой. Помимо чисто крепостных крестьян (владельческих, как их называли, потому что хоть он и крепостной, но у него был свой двор, своя земля и т. д.), были крестьяне черносошные (т. е. государственные — не принадлежавшие помещику), дворцовые, числившиеся за дворцовым ведомством, а также крестьяне-однодворцы (своеобразное переходное состояние от мелкопоместного дворянина к зажиточному крестьянину и наоборот), монастырские крестьяне, заводские (посессионные, как их называли, т. е. те, которых приписали к заводу; пожалуй, из всех видов крепостной зависимости эта была самая чудовищная). Все эти разновидности крестьянского состояния имели место.