Вопрос 2. Совет безопасности.

Совет Безопасности — важнейший постоянно действующий орган, на который государства — члены ООН возложили главную ответ­ственность за поддержание международного мира и безопасности. При исполнении обязанностей, вытекающих из этой ответственно­сти. Совет действует от их имени (ст. 24 Устава ООН). В соответствии со ст. 25 Устава члены ООН взяли на себя обязательства подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их.

Совет состоит из 15 государств (до 1 января 1966 г. — из 11), име­ющих статус постоянных и непостоянных членов (ст. 23). В соответ­ствии с Уставом ООН постоянными членами являются Россия, США, Великобритания, Франция и Китай. На них лежит особая ответствен­ность за поддержание международного мира.

Десять непостоянных членов избираются Генеральной Ассамбле­ей па двухгодичный срок без права немедленного переизбрания. При выборах должное внимание уделяется степени участия государств в поддержании международного мира и безопасности и в достижении других целей Организации, а также справедливому географическому распределению. Резолюция Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1963 г. (1991 А (XVIII) установила следующие квоты для замещения мест непосто­янных членов: 5 — от государств Азии и Африки; 1 — от государств Восточной Европы; 2 — от государств Латинской Америки; 2 — от государств Западной Европы и других государств. Позднее было уточ­нено, что от государств Азии избираются 2 страны, а от государств Африки — 3. С 1946 по 2005 год в Совет Безопасности непостоян­ными членами избирались 107 государств, из них два и более раз 68 государств. Статистика показывает, что некоторые государства избирались непостоянными членами достаточно часто (Бразилия и Япония — 9 раз; Аргентина — 8 раз; Канада, Колумбия, Пакистан — 6 раз; Египет, Индия, Италия, Нидерланды, Польша — 5 раз).

В настоящее время непостоянными членами Совета являются: Ал жир, Бенин, разилия, Румыния, Филиппины (по 31 декабря 2005 г.) и Аргентина, Греция, Дания, Танзания, Япония (по 31 декабря 2006 г.).

Совет Безопасности является единственным органом в системе ООН, который должен от имени всех членов Организации предпринимать действия в области поддержания международного мира и безопасности. В этих целях он уполномочивается расследовать любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира 11 безопасности (ст. 34 Устава ООН). Если Совет сочтет, что имеет дело со спорами или ситуациями, угрожающими поддержанию мира, то он обязан добиваться мирного разбирательства таких споров и уре­гулирования таких ситуаций (гл. VI Устава ООН). При этом он, со­гласно Уставу ООН, может: 1) потребовать от сторон в споре, чтобы они выполнили свое обязательство решать споры мирными средства­ми (ст. 33, п. 2); 2) рекомендовать сторонам надлежащую процедуру или методы урегулирования споров и ситуаций (ст. 36, п. 1); 3) рекомендовать условия разрешения спора, какие Совет найдет подходя­щими (ст. 37, п. 2); делать сторонам в споре рекомендации по их просьбе с целью мирного разрешения этого спора (ст. 38).

Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомен­дации или решает, какие меры следует предпринять для поддержа­ния или восстановления международного мира и безопасности. Он может прибегнуть к мерам, не связанным с использованием воору­женных сил (полный или частичный разрыв экономических отноше­ний, прекращение железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- или других средств сообщения), или к действи­ям объединенными вооруженными силами государств — членов ООН.

На Совете Безопасности лежит также обязанность разрабатывать планы разоружения и представлять их членам ООН, но на практике он этим не занимается.

Совет Безопасности, осуществляя свои полномочия в области под­держания международного мира и безопасности, должен взаимодей­ствовать с другими главными органами. Он может запросить Гене­ральную Ассамблею сделать какие-либо рекомендации, касающиеся спора или ситуации, рассматриваемых в Совете Безопасности (ст. 12). В свою очередь, Генеральная Ассамблея уполномочивается делать рекомендации Совету (ст. 10; ст. 11, пп. 1, 2) и может обращать его внимание на ситуации, которые могли бы угрожать международно­му миру и безопасности (ст. 11, п. 3).

Определенные взаимоотношения предусмотрены между Советом безопасности и ЭКОСОС, который, согласно ст. 65 Устава, уполно­мочивается предоставлять Совету информацию и, по предложению Совета, обязан ему помогать.

Статья 94 Устава ООН устанавливает взаимосвязь между Меж­дународным Судом и Советом, предусматривая, что, если какая-либо сторона в деле не выполнит обязательства, возложенные на нее решением Суда, другая сторона может обратиться в Совет. Со­нет вправе, если признает это необходимым, сделать рекомендации или решить вопрос о принятии мер для приведения решения в ис­полнение.

В практике ООН такой случай имел место пока однажды: Ника­рагуа обратилась в Совет Безопасности в связи с невыполнением США решения Международного Суда по иску Никарагуа против США от 27 июня 1986 г. Однако из-за вето США Совет не смог принять про­ект резолюции, в котором содержался призыв к США подчиниться решению Суда.

Ряд функций Совет выполняет совместно с Генеральной Ассамб­леей: рекомендует ей принятие новых членов, приостановление осу­ществления прав и привилегий членов ООН, исключение из членов ООН. Однако восстановление приостановленных прав и привилегий осуществляется исключительно Советом Безопасности. Кроме того, Совет рекомендует для назначения Ассамблеей Генерального секре­таря ООН и участвует в выборах международных судей.

Совет Безопасности принимает акты двоякого рода: рекоменда­ции и решения. В отличие от рекомендаций, решения Совета в соот­ветствии с Уставом ООН юридически обязательны для государств.

Исключительно важные функции Совета определили и методы голосования в нем. Каждый член Совета имеет один голос. Для при­нятия решения по процедурным вопросам достаточно девяти голо­сов любых членов Совета. Для принятия решения по всем другим вопросам, связанным с деятельностью Совета, требуется не менее де­вяти голосов, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета, причем сторона, участвующая в споре, должна воздержаться от голосования при принятии решения на основании главы VI и на основании п. 3 ст. 52. Эта формула получила название принципа еди­ногласия постоянных членов. Решение Совета считается отклонен­ным, если против него проголосовал хотя бы один постоянный член. В этом случае говорят о применении вето.

В ст. 27 Устава не содержится указаний, какие вопросы относятся к процедурным и какие — к другим. Разъяснения на этот счет были даны во время проведения Сан-Францисской конференции в Заявлении де­легаций четырех приглашающих правительств о порядке голосова­ния в Совете Безопасности от 7 июня 1945 г. В нем перечислялись все

случаи процедурного голосования по ст. 28-32: принятие и измене­ние правил процедуры, методы избрания председателя, организация работы Совета и др. Все остальные случаи голосования по главам VI и VII требовали применения принципа единогласия, включая опре­деление, является ли вопрос процедурным или относится к категории других.

В последнем случае возникает возможность применения вето дваж­ды одним и тем же постоянным членом Совета: сначала при решении вопроса о его процедурном или другом характере, затем при рассмот­рении его по существу. Это так называемое двойное вето. Практики его применения весьма невелика: всего шесть раз в первые годы дея­тельности Совета.

Определенные трудности возникли в практике применения пра­вила обязательного воздержания постоянного члена — стороны в споре: они были связаны с установлением, идет ли речь о споре или ситуации, с определением стороны в споре и с вынесением решения по спору на основании главы VI или VII. В практике Совета было лишь пять случаев применения обязательного воздержания члена Совета — стороны в споре. Вместе с тем сложилось и стало широко применяться правило, в соответствии с которым мотивированное воз­держание постоянного члена Совета, не являющегося стороной в спо­ре, считается не препятствующим принятию решения.

Неучастие в голосовании постоянного члена Совета по своим юридическим последствиям равнозначно воздержанию. Такая прак­тика сложилась при неучастии в голосовании представителя КНР при принятии некоторых решений.

Практика деятельности Совета Безопасности доказала исключи­тельную важность принципа единогласия.

Из принципа единогласия следует, что в основе деятельности Со­вета лежит принцип особой ответственности его постоянных чле­нов, в силу которого они обязаны прилагать все усилия для обеспе­чения нормальной деятельности Совета и достижения этим органом согласованных решений по вопросам поддержания мира и безопас­ности.

Формула голосования в Совете Безопасности в известной мере требует согласованных действий не только постоянных членов, но и непостоянных, так как для принятия решения помимо пяти голосов постоянных членов необходимы также по крайней мере четыре со­впадающих голоса непостоянных членов. Это значит, что семь непо­стоянных членов обладают своеобразным коллективным вето. В этом случае говорят о «скрытом» вето. В практике оно пока не применя­лось ни разу. Следовательно, механизм принятия решения в Совете Безопасности исходит из учета интересов всех стран, как больших, так и малых.

В последнее время все большее количество резолюций в Совете принимается консенсусом (до 30%). Нашли распространение заявле­ния Председателя Совета, а также коммюнике и брифинги.

Совет Безопасности — постоянно действующий орган. Все его члены должны быть постоянно представлены в месте пребывания ООН. Совет собирается на заседания по мере необходимости, одна­ко, согласно Правилам процедуры, промежуток между его заседа­ниями не должен превышать 14 дней. Это правило не всегда соблю­дается.

В работе Совета могут принимать участие и другие государства — как члены ООН, так и не члены. Без права голоса Советом Безопас­ности приглашаются: 1) члены ООН, а также не члены Совета, если их интересы специально затронуты обсуждаемым в Совете вопросом (ст. 31 Устава ООН); 2) члены и не члены ООН, если они являются стороной в споре, рассматриваемом в Совете. С правом голоса Совет может пригласить государство, если оно этого пожелает, когда об­суждается вопрос об использовании военного контингента этого го­сударства, предоставленного им в распоряжение Совета.

Практика Совета Безопасности последних лет пошла по линии весьма широкого толкования ст. 31 (в частности, понятий «затрону­тые интересы», «вопрос»), что позволяет участвовать в обсуждении без права голоса значительному числу приглашенных государств, а также представителям ряда вспомогательных органов ООН и между­народных организаций.

Большое значение в практике Совета Безопасности приобрели заседания Совета на уровне глав государств и правительств и мини­стров иностранных дел. Возможность проведения таких периодичес­ких заседаний предусмотрена в ст. 28 Устава. Заседания на уровне министров иностранных дел состоялись 21 октября 1970 г. и 26 сен­тября 1995 г. по случаю 25-й и 50-й годовщин ООН соответственно. 31 января 1992 г. состоялось первое на высшем уровне заседание Со­вета для обсуждения роли ООН в поддержании международного мира и безопасности в новых условиях. Оно одобрило подготовленный Генеральным секретарем доклад «Повестка дня для мира».

В соответствии со ст. 29 Устава Совет Безопасности может учреж­дать такие вспомогательные органы, какие он найдет необходимыми для выполнения своих функций. Такие органы подразделяются на постоянные и временные. К постоянным органам относятся: Коми­тет экспертов (по вопросам процедуры), Комитет по приему новых членов, Комитет по вопросу о заседаниях Совета вне Центральных учреждений. Временные вспомогательные органы создаются в соста­ве всех или некоторых членов Совета для изучения определенной си­туации (например, Комиссия по расследованию агрессии, совершен­ной наемниками против Республики Сейшельские Острова, 1981 г.,

Комиссия для рассмотрения положения, связанного с поселением на арабских территориях, оккупированных с 1967 г., в том числе в Иеру­салиме, 1979 г. и др.).

Особо надо выделить Военно-штабной комитет, создание кото­рого предусмотрено Уставом ООН (ст. 47). Это постоянно действую­щий орган Совета в составе начальников штабов постоянных членом Совета или их представителей, призванный давать советы и оказы­вать помощь по всем вопросам, относящимся к военным потреб­ностям Совета. Хотя орган и проводит свои заседания один раз в две недели, однако он фактически бездействует начиная с середины 1947 года, не получая никаких заданий от Совета.

В многолетней деятельности Совета Безопасности сложились оп­ределенные методы и процедуры разрешения различных конфликт­ных ситуаций. Особенно успешно в практике Совета использовались миссии по сбору фактов, посредничество, превентивная дипломатия, миротворческие операции и операции по поддержанию мира, пост ­конфликтное миростроительство и др.

Вместе с тем по-прежнему остается актуальным вопрос о повыше­нии эффективности Совета Безопасности, включая использование всех его уставных возможностей по поддержанию мира. Главная причина недостаточной эффективности Совета заключается в его неспособ­ности в ряде случаев обеспечить осуществление своих резолюций.