Право оперативного управления как иное вещное право

Субъекты права – федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта РФ, муниципальное казенное предприятие и учреждение.

В теории и арбитражной практике не сложилось единого подхода по вопросу о моменте возникновения права оперативного управления – с момента передачи имущества или с момента его регистрации. Правовая позиция ВАС РФ: "Поскольку пункт 1 статьи 299 ГК содержит специальное правило о моменте возникновения права оперативного управления с момента передачи имущества, доводы о возникновении права оперативного управления с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 8, п. 1 ст. 131 ГК РФ) являются ошибочными". В то же время нередко коллегии судей на основе анализа п. 1 ст. 299, п. 2 ст. 8, п. 1 ст. 131 ГК в их совокупном значении приходят к выводу, что "право хозяйственного ведения возникает у предприятия на движимое имущество - с момента передачи вещи, а на недвижимое имущество - с момента государственной регистрации этого права".

Правовой режим имущества казенного предприятия. Казенные предприятия учреждаются по решению тех же органов и в тех же целях, что и унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения, однако кроме правомочий, которыми наделен учредитель предприятия на праве хозяйственного ведения, согласно п. 2 ст. 20 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях у собственника казенного предприятия есть и другие права, в частности: право изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Казенное предприятие осуществляет права владения, пользования, распоряжения закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Составляющие право оперативного управления правомочия по пользованию имуществом имеют строго целевой характер, обусловленный выполняемыми казенным предприятием функциями. Собственник устанавливает таким юридическим лицам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества, поскольку их деятельность как правило осуществляется в соответствии со сметойдоходов и расходов, утверждаемой учредителем. Учредитель также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления, путем его распределения (в учетных целях) на соответствующие специальные фонды. При этом имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд.

Ограничено правомочие распоряжения субъекта права оперативного управления. Согласно п. 1 ст. 297 ГК казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества. Соответственно, федеральное казенное предприятие вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти, казенное предприятие субъекта РФ – с согласия уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальное казенное – с согласия уполномоченного органа местного самоуправления.

Но и при наличии согласия учредителя распоряжение имуществом правомочно в пределах, не лишающих предприятие возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом, именно поэтому уставом казенного предприятиямогут быть предусмотрены виды и размер любых сделок, совершение которых требует согласия собственника.

Уставный фонд казенных предприятий вообще не формируется. Это обусловлено спецификой ответственности казенного предприятия, по обязательствам которого в случае недостаточности имущества самого казенного предприятия отвечает и собственник имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве оперативного управления.

Порядок распределения доходов предприятия определен собственником имущества. Казенное предприятие самостоятельно лишь реализует свою продукцию (работы, услуги), если иное не установлено ФЗ или иными правовыми актами РФ.

Собственник имущества казенного предприятия вправе изымать у предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. В связи с этим Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Правовой режим имущества учреждения. Согласно п. 1 ст. 123.21 ГК имущество государственного учреждения является собственностью государства. Имущество закрепляется за учреждениями на праве оперативного управления, и в ГК не предусмотрено иное вещное право для его закрепления (абз. 2 п. 1 ст. 123.21, ст. 296 ГК).

Комплексные нормативные правовые акты могут предусматривать иное вещное право для закрепления имущества. Так, Федеральный закон от 29.12. 2012 г. № 273 "Об образовании в Российской Федерации" в статье 102 определяет, что "образовательные организации должны иметь в собственности или на ином законном основании имущество, необходимое для осуществления образовательной и иной предусмотренной уставом деятельности". Виды и категории имущества, которое может находиться на праве собственности, в законе не оговариваются.

Права собственника-учредителя и права самого учреждения на закрепленное имущество регулируются статьей 296. Спецификой правового положения учреждения как финансируемой собственником некоммерческой организации является возможность осуществления им "приносящей доходы", т.е. предпринимательской, деятельности в соответствии с учредительными документами и закрепленным в них разрешением собственника. Полученные в результате этой деятельности доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются им на самостоятельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). В связи с этой деятельностью учреждение получает два вида имущества, закрепленных за ним по разным правовым режимам и даже по-разному оформленных: часть имущества учреждения, которая получена им от собственника, находится у него на праве оперативного управления; имущество, которое "заработано" учреждением, учитывается на отдельном балансе и поступает в его "самостоятельное распоряжение". Не разделяя позицию авторов, считающих это "распоряжение" особым вещным правом, существующим наряду с правом оперативного управления, Высший Арбитражный Суд РФ характеризует подобное имущество как поступающее в оперативное управление учреждения: согласно п. 2 ст. 298 ГК, регулирующему вопрос о распоряжении учреждением имуществом, приобретенным им на доходы от деятельности, осуществляемой в соответствии с учредительными документами, не предусмотрено возникновение у учреждения иного права на это имущество, нежели право оперативного управления, правила о нем помещены в гл. 19 ГК, которая регламентирует право хозяйственного ведения и право оперативного управления, и не содержит положений об иных вещных правах.

Итак, наиболее существенную часть имущества учреждений составляет имущество, закрепленное собственниками за учреждениями на праве оперативного управления. Особенностью обновленного правового режима такого имущества является разграничение правового регулирования владения и пользования, с одной стороны, и распоряжения - с другой. При этом владение и пользование имуществом учреждения должно осуществляться традиционно: в пределах, установленных законом, в соответствии с целями деятельности и назначением имущества. Учреждения фактически владеют и пользуются закрепленным имуществом в пределах, установленных ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" для казенных предприятий, с особенностями, установленными ФЗ «О некоммерческих организациях» и ФЗ «Об автономных учреждениях».

Основные изменения, закрепленные в ст. 298 ГК, затронули содержание правомочия учреждений по распоряжению закрепленным за ними имуществом и сводится к тому, что возможности распоряжаться закрепленным за учреждением имуществом поставлены в зависимость от типа учреждения. Правовой режим имущества, закрепленного на праве оперативного управления, дифференцирован в отношении разных типов учреждений и зависит от двух условий: согласия собственника имущества на распоряжение имуществом и категории (вида) самого имущества.

Состав и категории имущества. Разграничение объема правомочия распоряжения зависит от правового режима имущества. При этом для казенных и частных учреждений категории имущества не выделены: режим правового регулирования одинаков (ст. 298 ГК). Имущество бюджетных и автономных учреждений по правовому режиму подразделено на: 1) недвижимое имущество; 2)особо ценное движимое имущество, переданное учредителем или приобретенное за счет выделенных им средств;3)остальное имущество (ст. 3 ФЗ "Об автономных учреждениях"; п. 10 ст. 9.2 ФЗ "О некоммерческих организациях"). Виды особо ценного движимого имущества определены пост. Правительства РФ от 26.07.2010 г. № 538 "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества". Критерии отнесения имущества к особо ценному движимому: стоимостный барьер, целевое назначение, специальный порядок отчуждения. Перечень особо ценного движимого имущества определяется соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.

Имущество может не только закрепляться собственником (учредителем), но и формироватьсяв результате осуществления экономической деятельности – это выручка от реализации товаров, работ, услуг; дивиденды, получаемые по акциям, облигациям, др. ценным бумагам и вкладам; иные, не запрещенные законом, поступления – гранты, инвестиции, средства, полученные из фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности, и др.

Таким образом, специфика правового режима имущества учреждений определена целями их деятельности, особенностями организационно-правовой формы учреждения, объемом правомочий по распоряжению имуществом, особенностями ответственности по своим обязательствам. Деление учреждений на типы приобретает юридическое значения при условии создания специальных правовых режимов для участия каждого в гражданском обороте. Такие режимы нашли отражение в ГК как правовые режимы имущества, закрепленного за учреждениями.

Казенные учреждения имеют самый узкий характер правомочий в рамках права оперативного управления, но законодатель не устраняет их из гражданского оборота. Казенные учреждения не могут распоряжаться имуществом без согласия собственника; доходы казенных учреждений поступают в соответствующий бюджет, учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться ими. Главное и принципиальное отличие казенных учреждений – сохранение субсидиарной ответственности учредителя по долгам учреждения.

Частные учреждения ни при каких условиях не могут распоряжаться имуществом, закрепленным за ними собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником на его приобретение. Создаются и финансируются (полностью или частично) гражданином или ю.лицом; в случае недостаточности у частных учреждений денежных средств субсидиарную ответственность по их обязательствам несет учредитель. Частное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе, при этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения.

Бюджетные и автономные учреждения без согласия собственника не могут распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, переданным учредителем или приобретенным за счет выделенных им средств, поскольку собственник сохраняет широкие полномочия в области управления, определения им государственных заданий и финансового обеспечения их выполненияс учетом расходов на содержание закрепленного за ними недвижимого и особо ценного движимого имущества. Кроме этого, определяя бюджетному учреждению задания, публичные образования принимают на себя необходимые расходы по их выполнению в виде субсидий из соответствующего бюджета – ст. 9.2 ФЗ «О некоммерческих организациях». Цель перевода бюджетных учреждений со сметного финансирования на финансовое обеспечение в виде предоставления субсидий: финансируется не "процесс" деятельности учреждения, а конкретный результат в виде оказания государственных и муниципальных услуг потребителям. При этом учредитель выступает в роли заказчика услуг, оплачивая их исполнение которых в виде предоставления учреждению субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания.

В новой редакции ГК РФ используется понятие "приносящая доход деятельность", "Некоммерческая организация, уставом которой предусмотрено осуществление приносящей доход деятельности, за исключением казенного и частного учреждений, должна иметь достаточное для осуществления указанной деятельности имущество рыночной стоимостью не менее минимального размера уставного капитала, предусмотренного для обществ с ограниченной ответственностью" (п. 5 ст. 50 ГК). Расширены возможностей учреждения в отношении распоряжения доходами от приносящей доходы деятельности. В обновленном законодательстве установлено, что доходы от разрешенной деятельности поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного и автономного учреждений (абз. 2 п. 2, абз. 2 п. 3 ст. 298 ГК). Для казенного учреждения право распоряжаться такими доходами не предусмотрено, они поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (абз. 2 п. 4 ст. 298 ГК), что адекватно статусу казенного учреждения и его полному финансированию по смете.

Доходы бюджетных и автономных учреждений поступают в их самостоятельное распоряжение, поэтому учреждение имеет право свободно ими распорядиться (ст. 298 ГК).

Особый статус в качестве бюджетных учреждений приобретают организации высшего профессионального образования. Вузы обладают определенной хозяйственной самостоятельностью. Как следует из п. 8 ст. 27 ФЗ-125 от 22.08.1996 "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", высшие учебные заведения имеют право без согласия собственника их имущества с уведомлением федерального органа исполнительной власти в сфере научной и научно-технической деятельности, быть учредителями (в том числе совместно с др. лицами) хозяйственных обществ, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат данным высшим учебным заведениям.

Бюджетные и автономные учреждения, не являясь собственниками закрепленного за ними имущества, вместе с тем становятся самостоятельным субъектом ответственности (п.2 ст. 120 ГК). По своим обязательствам и бюджетное и автономное учреждения отвечают закрепленным за ними на праве оперативного управления имуществом, за исключением:

автономное – недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним собственником или приобретенных учреждением за счет выделенных собственником средств;

бюджетное – недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило и за счет каких средств приобретено, иособо ценного движимогоимущества, закрепленного за учреждением собственником или приобретенного учреждением за счет выделенных собственником средств.

Собственник имущества бюджетного и автономного учреждений несет субсидиарную ответственность лишь по обязательствам автономных и бюджетных учреждений, связанным с причинением вреда гражданам, – и лишь при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание.

Казенные и частные учреждения отвечают по своим обязательствам денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник имущества (п. 2 ст. 120 ГК).