Местное самоуправление как объект правового регулирования

 

Категория «местное самоуправление» появилась в конституционном законодательстве сравнительно недавно: 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в РСФСР данное понятие впервые было включено в конституционный текст 24 мая 1991 г.

Местное самоуправление – это прежде всего вид самоуправления. Самоуправление возможно не только в системе публичной власти, оно характерно для функционирования трудовых коллективов, семьи, студенческих групп, хозяйственных организаций. Самоуправление есть совпадение объекта и субъекта управления. Оно опирается на довольно простую идею о том, что как человек, так и общество лучше сами добьются своих целей, чем это сделают другие. Вне зависимости от вида самоуправления прослеживается его главный признак – отсутствие или существенная ограниченность внешнего управляющего воздействия. Природа самоуправления наиболее емко выражается в трех ключевых принципах – самостоятельность, ответственность и ограниченность компетенции.

Однако самоуправление по сравнению с внешним управлением не всегда эффективно. Можно привести немало примеров, когда для определенного вида человеческой деятельности гораздо полезнее внешнее управляющее воздействие. В связи с этим требуется выявление условий, при которых самоуправление отличается в более выгодную сторону. Современная юридическая наука к таким условиям относит:

1) зрелость самоуправляющегося коллектива (не каждый коллектив и не на каждой стадии своего развития способен к самоуправлению). Степень подобной зрелости предполагает по крайней мере равенство, отказ от насилия, склонность к труду и отрицание праздности, умение и способность к самоограничению. Причем речь здесь идет не столько о примитивном подчинении прямому указанию, сколько об умении индивидов согласовывать свое поведение с принципами и правилами;

2) наличие выгоды или пользы для коллектива от самоуправления. Это условие означает, что самоуправляющаяся форма должна быть оптимальной в утилитарном аспекте. Так, денежную систему полезно относить к компетенции государства, торговлю недвижимостью – к сфере бизнеса, а дошкольное и общее образование – к полномочиям местного самоуправления. Всякие другие комбинации оказались бы невыгодными и, вероятно, общественно вредными;

3) достаточная информированность членов самоуправляющегося коллектива об их правах и возможностях, предоставляемых этими правами;

4) наличие коллективной воли, способной к реализации прав и несению ответственности, причем ответственности не только в негативном, но и в позитивном смысле («нести на своих плечах всю тяжесть соответствующей деятельности»);

5) существование эффективных механизмов самоуправления.

Полное соблюдение этих и ряда других условий весьма затруднительно, из чего следует, что абсолютное самоуправление мыслимо теоретически, но на практике, по существу, не встречается. Во всякой человеческой деятельности присутствует определенная доля самоорганизации и внешнего управления, а для правильной квалификации того или иного вида управления необходимо верно оценивать соотношение между этими конкурирующими принципами.

Приведенные рассуждения позволяют сформулировать следующее определение изучаемого понятия. Самоуправление – это способ организации человеческой деятельности, который предполагает значительную степень самостоятельности коллектива по отношению к внешнему управляющему воздействию. В трудовых отношениях самоуправление означает ограниченную роль дирекции и самостоятельное решение самими работниками определенных вопросов, в студенческой среде – такую же ограниченную функцию ректората и деканата, а коммерческое самоуправление предполагает фрагментарное вмешательство государства в принятие экономических решений хозяйствующими субъектами.

В отличие от указанных видов самоуправления, местное самоуправление является формой народовластия и осуществляется на определенной территории. Термин «местное самоуправление» характеризует не только идеальную конституционную конструкцию организации локальной демократии, но и является официальным наименованием деятельности местного сообщества. В качестве внешнего управляющего воздействия по отношению к местному самоуправлению выступает государственная власть, поэтому степень самоуправляемости местного сообщества оценивается в зависимости от роли государственных органов и их полномочий по отношению к органам местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой триединство таких основополагающих признаков, как «территория», «население» и «власть».

В территориальном аспекте местное самоуправление характеризуется тем, что оно осуществляется в пределах территорий муниципальных образований. К муниципальным образованиям относятся внутригородские территориальные единицы городов федерального значения (части территорий Москвы и Санкт-Петербурга, но не сами эти города, являющиеся субъектами РФ), городские округа, внутригородские районы, муниципальные районы, городские и сельские поселения. В свою очередь, территории муниципальных образований являются частями территорий субъектов РФ: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Территория муниципального образования характеризует пространственные пределы местного самоуправления, очерчиваемые границами. При этом не следует смешивать понятия территории муниципального образования и самого муниципального образования. Последнее есть субъект муниципальных правоотношений, территориальный союз, носитель прав и обязанностей, статус которого предполагает не только территорию, но и устав, выборные органы местного самоуправления, публичную собственность, налоги и сборы, местный бюджет, муниципальную символику и т. п.

Другим признаком местного самоуправления является население. В отличие от государственной власти, включающей институт гражданства или подданства, в системе муниципальной деятельности отсутствует устойчивая политико-правовая связь между местным образованием и гражданином, которая поддавалась бы юридическому засвидетельствованию. Как правило, эти правоотношения возникают на основании поселения гражданина в определенной местности и прекращаются с его переездом на новое место жительства. Следовательно, при активной миграции самоуправление приобретает подвижный характер, а в случае замедления указанных процессов – большую стабильность.

Публично-властная природа местного самоуправления характеризуется концепцией муниципальной плюралистической демократии. Местные образования, в отличие от государства, не обладают свойством суверенитета, но они в совокупности реализуют конституционный тезис о том, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Высшими формами непосредственного волеизъявления здесь становятся местный референдум и муниципальные выборы. Не меньшее значение в целях обеспечения локальной демократии имеет муниципальное народное представительство (ст. 3 Конституции РФ).

Местная демократия опирается на такие ценности, как равноправие, всеобщность политических прав, независимость личности в процессе ее свободного волеизъявления, разумное соотношение власти большинства и механизмов реализации воли меньшинства, правовые гарантии индивидуальных прав и свобод человека и гражданина. В отличие от демократии на государственном уровне, локально-общинное народовластие характеризуется преобладанием непартийных объединений людей, направленных на реализацию вопросов местного значения при непосредственной близости муниципальной власти и общества. Здесь следует выделить также фактор личного знакомства избирателей и представляющих их депутатов (выборных должностных лиц), что позволяет значительно ослабить применение технологий манипулирования общественным мнением через наглядную агитацию, средства массовой информации и политическую журналистику.

Для подлинного утверждения муниципальной плюралистической демократии важно, чтобы в сознании широких народных масс естественно воспринимались явления дискуссии, дебатов, прений, разделения полномочий и ответственности. Местное самоуправление должно стать доступным для граждан, в то время как населению следует быть причастным к муниципальной деятельности. Систему муниципальной демократии необходимо строить таким образом, чтобы не подчиняться прихотям отдельных чиновников, а заботиться об общем благе. Муниципальным самоуправлением, в той или иной мере, должны быть обеспечены интересы всех основных социальных слоев и групп.

Публичное управление имеет ряд гипертрофированных форм, совершенно чуждых демократической природе местного самоуправления по смыслу общепризнанной в человеческом обществе теории конституционализма. В их числе, например, – военно-милитаризированные методы публичной администрации, которые демонстрируют свою приемлемость исключительно для воинских и им подобных коллективов. В данной среде господствует деятельность «по команде» и «с разрешения» начальства, при строгой и постоянной дисциплине. В муниципальном самоуправлении все это не является необходимым. Местное самоуправление опирается на гражданские (т.е. не военные и не военизированные методы), где нет нужды в униформе, присяге на верность, официальном и формализованном чинопочитании, беспрекословности и т.п. Однако нельзя сказать, что в муниципальной деятельности должна быть исключена дисциплина, тем более – субординация в отношении Конституции РФ и законов. Речь идет лишь об особых ее формах.

При несомненной важности принципа муниципального народовластия важно понимать и его ограниченность. Местное сообщество – такой же вероятный правонарушитель, как отдельно взятый гражданин, только здесь еще может сложиться иллюзия коллективной непогрешимости, что наносит непоправимый вред законности и правопорядку как основам цивилизованного общежития. Местное самоуправление связано нравственностью, правом и другими регуляторами общественных отношений. Муниципальные образования не предоставлены сами себе, их самостоятельность вовсе не означает, что им дозволено делать все, что заблагорассудится.

Самостоятельность местного самоуправления не предполагает и его отверженности по отношению к государству, которое обязано проявлять должную заботу о развитии законодательной, финансовой, имущественной и организационной базы муниципалитетов, а также следить за соответствием их деятельности требованиям законодательства, по крайней мере, через прокурорский надзор и судебное правоприменение.

 

Нормы муниципального права

 

Для того, чтобы уяснить сущность такой категории, как «норма муниципального права», необходимо обратиться к следующим базовым социально-философским категориям: «общество», «государство», «социальная норма» и «правовая норма». Эти понятия весьма интересным образом соотносятся друг с другом.

Общество – наиболее широкая из четырех указанных категорий. Данным термином обозначается совокупность людей, объединенных общими интересами и организованно сотрудничающих друг с другом. Наличие общего интереса (мир, безопасность) не исключает существования частных интересов (собственность, индивидуальный доход), причем для реализации этих интересов требуется активная деятельность индивидов и соблюдение ими определенного порядка, правил поведения.

Государство – одна из форм общественной организации, поэтому перечисленные признаки общества относятся и к государству. Но государство имеет ряд специфических черт, среди которых можно выделить: свойство суверенитета (единство, целостность, верховенство и независимость государственной власти); существование населенной территории, очерчиваемой государственной границей; наличие гражданства как устойчивой политико-правовой связи между государством и соответствующими физическими лицами; существование конституции и законодательства; предметов ведения; системы государственных органов, наделенных самостоятельной компетенцией и взаимодействующих друг с другом; наличие публичной собственности; налоговой, бюджетной, денежной, кредитной систем и т. д. При этом важно понимать, что термины «общество» и «государство» соотносятся как родовое и видовое понятие; общество – это более широкая категория, а государство – более узкая.

Дальнейший ход наших рассуждений выглядит следующим образом. Всякое общество немыслимо вне социальных норм, аналогичным образом государство – вне правовых норм. Следовательно, понятия «социальная норма» и «правовая норма» находятся в такой же логической взаимосвязи, что и термины «общество» и «государство», т. е. как широкое родовое и узкое видовое понятия.

Социальные нормы – это правила поведения людей в обществе. Они обращены к воле человека как разумного существа; разум воспринимает содержание нормы, а воля руководит поступками индивида. Нетрудно заметить, что в самом механизме регламентации межчеловеческих отношений заложена допустимость уклонения воли субъекта от требований социальной нормы. Человека в буквальном смысле нельзя заставить действовать именно так или как-то иначе, поскольку воля индивида принадлежит исключительно ему самому. Социальное регулирование может лишь стимулировать поведение людей через положительную или отрицательную мотивацию, используя методы убеждения и принуждения.

Общий взгляд на человеческую историю показывает, что с течением времени социальные нормы подверглись процессу дифференциации и это послужило важным источником общественной свободы. Сегодня среди множества социальных норм (мораль, обычаи, традиции, обряды и т. п.), нормы права отличаются своей определенностью и государственно-принудительной силой. Они позволяют не только четко фиксировать требования законодателя, но и заранее предупреждать потенциальных правонарушителей о предстоящей санкции.

Юридические процедуры, устанавливаемые в правовых нормах, создают более действенный по сравнению с аналогичными регуляторами общественных отношений механизм защиты прав и законных интересов лиц. Участники правоотношений в целях своей защиты могут заявлять ходатайства, предъявлять доказательства, опровергать доводы противоположной стороны и участвовать в их исследовании, обжаловать незаконные и необоснованные решения правоприменителя. Подобные гарантии вне юриспруденции практически не встречаются, что часто ведет к несправедливому разрешению споров и конфликтов в повседневной общественной жизни. Однако правовым нормам отведено свое место в механизме регламентации отношений между людьми, а излишнее расширение данного пространства чревато другими негативными последствиями (феномен полицейского государства).

Сказанное в полной мере распространяется на нормы муниципального права. Муниципально-правовые нормы есть общеобязательные правила поведения, содержащиеся в статьях, частях и пунктах статей нормативных правовых актов. По своей внутренней структуре нормы обычно включают в себя гипотезу, диспозицию и санкцию. В отличие от указанного общего правила, общерегулятивные нормы муниципального права (нормы-дефиниции, нормы-цели, нормы-принципы, нормы-задачи) не содержат гипотез и санкций, ограничиваясь лишь соответствующей диспозицией.

Для правильного уяснения содержания муниципально-правовых норм важно знать их основные виды, а также правильно квалифицировать соответствующие указания законодателя по этим видам.

По характеру правового регулирования нормы муниципального права бывают управомочивающими, обязывающими и запрещающими. Примерами управомочивающих норм служат следующие указания законодателя: «муниципальное образование вправе иметь негосударственную символику»; «по вопросам местного значения может проводиться местный референдум»; «население имеет право на правотворческую инициативу». В целях придания правовым нормам управомочивающего характера, законодатель использует такие слова, как «может», «вправе», «разрешается», «допускается». Во всех случаях речь идет о юридической возможности субъекта поступать так или иначе по его усмотрению. В наших примерах никто не обязывает в муниципальных образованиях иметь герб, флаг или гимн, проводить местный референдум, инициировать правотворческую инициативу. Но если управомоченные субъекты этими правами воспользуются – им должны быть созданы условия и предоставлены соответствующие гарантии.

Обязывающие нормы муниципального права, как следует из их названия, предписывают субъектам определенное поведение, которому они должны следовать независимо от желания. Например: «порядок принятия правовых актов органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования»; «государственные органы осуществляют поддержку местного самоуправления»; «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации». Для придания норме обязывающего характера законодатель может вообще не использовать такие слова, как «обязан», «должен», поскольку повествовательная форма изложения правовой нормы, по правилам юридической техники, обычно предполагает юридическую обязанность, а не право. Однако в правоприменительной практике встречаются случаи, когда изложенная в повествовательной форме правовая норма истолковывается в качестве управомочивающей (некоторые указания закона нельзя принимать буквально). Но это далеко не всегда способствует предсказуемости реакции государства на юридические факты и нередко затрудняет правильное применение права.

Методологически близкими к обязывающим правилам являются запрещающие нормы. Они тоже содержат предписания субъектам, исполняемые независимо от желания последних, но путем указания на поступки, от которых следует воздерживаться, например: «контроль за волеизъявлением граждан на местном референдуме запрещается»; «глава муниципального образования не вправе принимать решения по вопросам, не входящим в его компетенцию»; «население городского или сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Юридические запреты формулируются с использованием слов «запрещается», «не вправе», «не может», «не допускается», «не разрешается», т. е. через отрицание прав.

По степени определенности правового регулирования различают диспозитивные и императивные нормы муниципального права. Разница между ними состоит в наличии или отсутствии так называемой дискреции, т. е. свободы усмотрения субъекта правоотношения: диспозитивные нормы предполагают свободу усмотрения, а императивные – нет. На первый взгляд может показаться, что управомочивающие нормы являются диспозитивными, обязывающие и запрещающие – императивными. Но если это было бы так, то классификация норм по признаку определенности правового регулирования лишалась бы смысла. В действительности, управомочивающие нормы являются диспозитивными, запрещающие – императивными, а вот обязывающие нормы могут быть как диспозитивными, так и императивными, в зависимости от вариантов возможного поведения обязанных субъектов, указанных в законе.

Например, Федеральный закон требует, чтобы в уставе муниципального образования предусматривалась должность главы муниципального образования. Эта правовая норма носит императивно-обязывающий характер: муниципальное образование не вправе воздержаться от включения в устав соответствующих норм о главе муниципального образования; если же муниципалитет не выполнит свою обязанность – это будет основанием к отказу в регистрации устава муниципального образования со стороны органов юстиции, а также для принесения протеста прокуратуры, вынесения соответствующего судебного решения в случае обращения в суд уполномоченных на то лиц, причем не в пользу муниципального образования.

Но в дальнейшем федеральный законодатель указывает, что глава муниципального образования может избираться из числа депутатов представительного органа либо посредством прямых выборов. Данная правовая норма, несмотря на обязывающий характер, является диспозитивной, поскольку предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора. Еще в качестве примеров диспозитивных норм можно привести следующие предписания Закона: «органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий»; «решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию)»; «проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта». Дискреционный характер приведенных правовых предписаний заключается в том, что отдельными государственными полномочиями можно наделять как срочно, так и бессрочно; решения сходов граждан допустимо не только опубликовать, но и обнародовать; правотворческая инициатива граждан рассматривается как органами, так и должностными лицами муниципальных образований.

По назначению в механизме правового регулирования различают материальные и процессуальные нормы муниципального права. Материальные нормы регламентируют общественные отношения по существу, а процессуальные – по форме, причем процессуальные нормы направлены на реализацию материальных. Например, цели реализации материальной нормы права «опрос граждан проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления» служит процессуальная норма «жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения». С точки зрения существа института опроса, в принципе, не так важно, за 10 или за 20 дней до проведения опроса должны быть проинформированы о нем граждане. Это касается формальной стороны, но ею не следует пренебрегать.

Механизм правового регулирования является эффективным лишь при условии, когда имеется ясность в вопросе о том, кто, когда, и каким образом реализует свою компетенцию, причем все инстанции должны быть связаны в одно целое. Процессуальные нормы муниципального права следует соблюдать с педантичной аккуратностью. Но в то же время, процедурный аспект не должен служить почвой для расцвета заорганизованности, волокиты, бессмысленного настаивания на ненужных правилах. Отжившие и вредные процедуры подлежат своевременному изменению или отмене в установленном порядке.