Формы и порядок осуществления

В муниципальном праве уделяется значительное внимание проблемам нормотворческой процедуры. Процесс издания органами местного самоуправления нормативных правовых актов не должен быть произвольным. В противном случае велика вероятность слабо подготовленных юридических документов, недостаточного учета мнения заинтересованных сторон. Задачами правового регулирования нормотворческого процесса в местном самоуправлении являются обеспечение умеренной доступности процесса издания нормативных документов, широкой гласности, разумное сочетание оперативности и проработанности соответствующих проектов.

Основным субъектом нормотворческого процесса в местном самоуправлении является представительный орган муниципального образования. Разумеется, он не обладает исключительным правом на издание нормативных предписаний, однако принятие наиболее важных решений нормативного свойства – его основная прерогатива. Нормотворчество главы муниципального образования, местной администрации, контрольного органа муниципального образования, избирательной комиссии муниципального образования – скорее исключение, чем правило. В основном такое нормотворчество ограничивается регламентными предписаниями внутреннего значения. Во всяком случае все основные вопросы ведения соответствующего муниципального образования должны найти отражение в нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования. Принимая нормативный правовой или индивидуальный правовой акт, все другие органы местного самоуправления обязаны ссылаться на нормы права, которые наделяют их соответствующими полномочиями. Такие нормы права содержатся не столько в федеральных законах и законах субъектов РФ, сколько в уставах муниципальных образований и других нормативных правовых актах представительного органа местного самоуправления.

Нормотворческий процесс начинается с осуществления уполномоченным субъектом его права нормотворческой инициативы. В муниципальном праве не употребляется термин «законодательная инициатива», потому что органы местного самоуправления не наделены полномочиями по принятию законов (они вправе осуществлять законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, если это предусмотрено законодательством субъекта РФ). Однако сущность института нормотворческой инициативы весьма близка по своему внутреннему содержанию к институту законодательной инициативы. Определенный круг лиц, заранее оговоренный в законодательстве, обладает правом внесения проектов нормативных правовых актов в представительные органы муниципальных образований, которые обязаны такие инициативы рассматривать и принимать по ним мотивированные решения. Именно обязанность нормотворческого органа, корреспондирующая праву нормотворческой инициативы, составляет суть данных правоотношений. Все другие лица имеют право вносить любые проекты, однако нормотворческий орган не связан соответствующей обязанностью.

В отечественной традиции заложен принцип сравнительно широкого круга субъектов права нормотворческой инициативы. В этом есть не только достоинства, но и недостатки. Лицо, вносящее проект нормативного правового акта, несет публично-правовую ответственность за качество его подготовки и предполагаемые общественно-политические последствия, которые могут наступить в случае его введения в действие. Народное представительство несет солидарную ответственность с субъектом права нормотворческой инициативы, которая не может быть полностью возложена на нормотворческий орган. В случае неудачных последствий того или иного нормативного решения, депутаты должны иметь возможность спросить у инициатора проекта, по каким причинам не были изложены все обстоятельства, связанные с проектом, почему информация не была объективной и достоверной. Народное представительство в силу специфики порядка его формирования, непрофессионального состава и особых общественно-политических задач в принципе не обязано вникать во все тонкости нормативного проекта. Его задача – оценить внесенный проект с точки зрения направленности на реализацию потребностей и интересов избирателей.

По указанной причине основная нагрузка по подготовке проектов нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования должна ложиться на профессиональную местную администрацию. Будучи достаточно укомплектованной муниципальными служащими, способными к нормопроектным работам, она обязана играть существенную роль в процессе подготовки нормативных решений. Однако монополизация права нормотворческой инициативы со стороны местной администрации привела бы к обратному эффекту, поскольку она блокировала бы волю народного представительства. По этим причинам право нормотворческой инициативы предоставляется также депутатам, их комитетам и комиссиям, фракциям и депутатским группам.

Таким образом, основными субъектами права нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования являются местная администрация, депутатский корпус, а также непосредственно население.

На первый взгляд может показаться логичным право на нормотворческую инициативу главы муниципального образования, избранного посредством прямых выборов. Однако, как будет ясно из дальнейшего изложения материала, избранный таким способом глава муниципального образования обладает правом вето на нормативные акты, принятые представительным органом муниципального образования. В связи с этим, с его стороны логично ожидать скорее бездействия, нежели активного внесения проектов нормативных правовых актов, иначе будет поставлена под сомнение его беспристрастность в процессе пользования правом вето. Разумеется, если глава муниципального образования одновременно возглавляет местную администрацию, ничего другого не остается, кроме как ему непосредственно и вносить проекты нормативных правовых актов. Но если имеется возможность внесения проекта главой местной администрации, который по должности не является главой муниципального образования, главе муниципального образования целесообразно воздерживаться от нормотворческих инициатив.

Регулирование указанных вопросов в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» частично осуществляется в ст. 46, посвященной проблеме подготовки муниципальных правовых актов. В этой статье указывается, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

С реализацией права нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования органически связана проблема планирования нормотворческой деятельности. Утверждение представительным органом муниципального образования на предстоящий год или на какой-либо иной перспективный период плана нормотворческой деятельности, в котором указываются различные субъекты права нормотворческой инициативы, есть ничто иное, как необоснованное вмешательство представительного органа в реализацию права нормотворческой инициативы. Данное право, во всяком случае, включает правомочия самостоятельно определять, какие проекты нормативных правовых актов, когда и кому вносить. Разумеется, представительный орган может отложить рассмотрение проекта в целях придания равномерности нормотворческому процессу, отклонить инициативу по определенным, заранее известным и законным основаниям. Однако каждый субъект права нормотворческой инициативы вправе самостоятельно планировать свою деятельность на перспективу.

Реализация права нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования сопряжена с некоторыми формальными аспектами. Обычно субъект права инициативы обязан представить определенный пакет документов, который включает не только текст проекта постановления представительного органа о принятии нормативного правового акта и текст проекта самого нормативного правового акта, но также пояснительную записку, финансово-экономическое обоснование, перечень нормативных правовых актов, которые подлежат отмене или изменению в случае принятия проекта. При этом важно учитывать норму ч. 12 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Такое заключение не обязательно должно быть положительным, но в его отсутствие представительный орган рассматривать финансовоемкую инициативу не вправе.

Проект должен соответствовать положениям действующих нормативных правовых актов более высокой правовой силы и отвечать требованиям юридической техники. Но этот критерий является весьма неопределенным и, при большом желании, по данному основанию можно подвергнуть критике любой нормативный акт. Часто противоречия проектов вышестоящему законодательству видны невооруженным взглядом, но еще чаще вопрос приобретает дискуссионный характер. Оценка подобных обстоятельств не производится независимым и беспристрастным судом в надлежащей юрисдикционной процедуре, поэтому представительный орган вынужден опираться на мнения внутренних и внешних экспертов.

Мнения экспертов о несоответствии проекта законодательству или правилам юридической техники подлежат непосредственному заслушиванию на заседании представительного органа муниципального образования и комплексной оценке на основе сравнения позиций спорящих сторон. И лишь после принятия нормативного правового акта и вступления его в силу он может быть обжалован в суде, что позволяет устранить возможные противоречия законодательству на основе методологии последующего нормоконтроля.