Особенности нормотворческой деятельности

главы муниципального образования и местной администрации

Вопреки видимости, деятельность главы муниципального образования и местной администрации связана с нормотворчеством лишь отчасти. Главным образом – это исполнительно-распорядительная работа, основанная на методах планирования, организации и контроля функционирования подведомственных структур. Чтобы справиться с этой задачей, необходимы справедливая требовательность к подчиненным, умение ставить объективность выше приятельских отношений, способность принимать в расчет все обстоятельства, проявлять осведомленность, благоразумие, вознаграждать заслуги по достоинству и подвергать нарушителей соразмерным санкциям. Здесь не имеет решающего значения деление общества на приверженцев конкурирующих партий. Значительно важнее экспертно-прогностическая оценка и обдуманность предполагаемых решений, здравомыслие в планах и умеренность в требованиях.

В отличие от непосредственного управления, нормативные правовые акты обезличены, в них отсутствуют персонажи и фигурируют исключительно абстрактные лица. Нормативно-правовое регулирование исключает полную свободу исполнительной власти, но в то же время оно дает общие распоряжения, избегает подробнейших указаний и не стремится к полной, строгой и безоговорочной дисциплине.

При разработке проектов нормативных правовых актов необходимо тщательное изучение практики, выявление типичных и возможных противоправных действий со стороны всех без исключения участников процесса муниципального управления. Нормативно-правовое моделирование общественных отношений опирается на методологию выявления связей между субъектами права, постановки в корреспонденцию субъективным правам соответствующих субъективных обязанностей.

Нормотворческая деятельность главы муниципального образования и местной администрации имеет много общего с механизмом принятия нормативных правовых актов представительным органом муниципального образования, но это более закрытый и менее демократичный (в чем-то даже бюрократический) процесс. Как правило, сама идея внутреннего нормативного акта исполнительной власти заранее согласовывается разработчиком с лицом, которое в дальнейшем будет подписывать данный документ. Поскольку разработчиками обычно являются лица, находящиеся в прямом административном подчинении главе муниципального образования или главе местной администрации, самостоятельность таких разработчиков весьма ограничена. Они имеют возможность убеждать главу в необходимости принятия того или иного нормативного решения, мотивируя это соображениями законности и целесообразности, однако настаивать на принятии данных решений они вряд ли станут. Увлеченность должностного лица исполнительной власти той или иной идеей исключает его беспристрастность. Многим людям свойственно проявлять уверенность в непогрешимости своих суждений, что порождает определенные перекосы в нормотворчестве. Но единоличный метод принятия нормативных правовых актов именно вследствие его келейности зачастую приводит к обратному, более положительному результату благодаря твердости позиции, высокому уровню исполнительской дисциплины в местной администрации и персональной ответственности главы за подписанные им лично решения.

Обсуждение проектов нормативных правовых актов исполнительной власти местного самоуправления обычно производится путем совещания у должностного лица, которому предстоит подписывать соответствующий документ. Желательно, чтобы на совещаниях не только поддерживалось заранее подготовленное мнение, но и выслушивались обоснованные опровержения, излагались подлинные взгляды присутствующих, избегали навязывания точки зрения. Предварительно эти вопросы могут обсуждаться рабочими группами, экспертными комиссиями и иными подобными образованиями. Не исключается принятие нормативных правовых актов без обсуждения при условии предварительного визирования проекта ответственными должностными лицами. В конечном итоге, документ приносится для подписания главе муниципального образования или главе местной администрации курирующими заместителями либо руководителями соответствующих органов или структурных подразделений, которые при необходимости дают необходимые пояснения о существе и последствиях нормативного правового акта. Таким образом, окончательное мнение принимающего нормативный правовой акт должностного лица исполнительной власти формируется под влиянием лиц, которые им же самим и определяются.

Существенное значение в нормотворческой деятельности исполнительной власти имеет скорость движения проекта правового акта. В отличие от нормотворчества представительного органа муниципального образования, где процедура более формализована и вследствие этого конкурирующие интересы относительно сбалансированы, в системе исполнительной власти имеется опасность как излишне быстротечного, так и чрезмерно затянутого нормотворческого процесса. Глава муниципального образования может дать указание срочно разработать проект какого-либо нормативного правового акта к определенному времени, в то время как по объективным причинам в эти сроки уложиться невозможно. В результате муниципальные служащие вынуждены отдавать предпочтение внешнему усердию в ущерб качеству проекта. В то же время поток актуальных проблем и документов в исполнительной власти настолько велик, что многие важные вопросы могут попросту забываться. Для преодоления указанных негативных явлений необходимо не только правовое регулирование исполнительно-распорядительной деятельности, но и эффективный внутренний менеджмент.

Одним из наиболее важных нормативных правовых актов местной администрации, принимаемых этим органом самостоятельно, является регламент местной администрации. В этом документе, наряду с общими положениями, должны найти свое выражение вопросы планирования и организации работы, контроля, исполнения поручений, организации координационных и совещательных структурных единиц, участия в деятельности представительного органа муниципального образования, взаимодействия с общественными объединениями, частными хозяйствующими субъектами, муниципальными юридическими лицами и гражданами.

При планировании исполнительно-распорядительной деятельности необходим комплексный охват вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных федеральными и региональными законами муниципальным органам. Планирование может быть краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным; общим, ведомственным и территориальным. При планировании целесообразно заранее исключать заведомо невыполнимые требования, руководствуясь принципом достоверности прогнозов развития муниципалитета по соответствующим направлениям. Но в то же время здесь полезна восприимчивость к новациям.

Правовое регулирование организации работы местной администрации предполагает мониторинг исполнения законодательства, составление юридических, рекомендательных и справочных документов, ведение различных реестров, проведение публичных мероприятий. Возможны и более частные организационные задачи (обеспечение инвестиционной привлекательности, гарантирование партнерства муниципалитета и бизнеса, минимизация встречных финансовых потоков, освобождение муниципалитетов от нежилого фонда, конкурсное размещение заказов бюджетными учреждениями, внедрение ресурсосберегающих технологий, преодоление конфликта экономических и экологических интересов, развитие страховых инструментов, обеспечение безопасности при проведении зрелищных мероприятий, развитие гражданского патриотизма, снижение дефицита строительных площадок, обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой). При этом следует сокращать дублирующие функции, исключать требования о предоставлении бессмысленных или громоздких документов, не допускать избыточности муниципального регулирования, препятствовать бюрократизации во всех ее формах и проявлениях.

Вопросы для контроля и обсуждения

1. Каковы задачи правового регулирования нормотворческого процесса в местном самоуправлении?

2. Какие органы местного самоуправления вправе принимать: а) нормативные правовые акты; б) правоприменительные акты?

3. Сравните понятия правотворческой, законодательной и нормотворческой инициативы. Какой из указанных терминов, на ваш взгляд, более точно отражает деятельность уполномоченных субъектов по внесению в представительный орган муниципального образования проектов нормативных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению?

4. Допускается ли в демократическом обществе наделение правом нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования только местной администрации и депутатского корпуса?

5. По каким причинам главе муниципального образования, который не является одновременно главой местной администрации, целесообразно воздерживаться от осуществления нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования?

6. Охарактеризуйте понятия общего, специального и исключительного права нормотворческой инициативы. Приведите примеры.

7. Каким образом с реализацией права нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования связана проблема планирования нормотворческой деятельности?

8. Перечислите формальные требования, которые предъявляются к осуществлению права нормотворческой инициативы. Имеет ли право представительный орган муниципального образования не внести в повестку дня вопрос о рассмотрении нормотворческой инициативы, если эти формальные требования не соблюдены?

9. Вправе ли представительный орган муниципального образования рассмотреть нормотворческую инициативу, если имеется заключение органов прокуратуры о противоречии данного проекта положениям нормативных правовых актов более высокой юридической силы?

10. Перечислите достоинства и недостатки предварительного и последующего судебного контроля проектов нормативных правовых актов, принимаемых представительным органом муниципального образования. Может ли быть обжалован в суде проект нормативного правового акта, который еще не принят и не вступил в юридическую силу?