Глава VI. Государственный аппарат Российской империи в последней четверти XVIII

 

1. Особенности государственного аппарата. Переход от "просвещенного абсолютизма ' к военно-полицейской монархии

 

 

Усиление феодальной эксплуатации, помещичьего произвола и налого­вого гнета привело крепостническое государство к острому политическому кризису — к Крестьянской войне под руководством Е. И. Пугачева в 1773—1775 гг. Она потрясла крепостническую монархию и ускорила прове­дение административных реформ. Через несколько месяцев после казни Пугачева и подавления Крестьянской войны Екатерина 11 утвердила губерн­скую реформу. В 1782 г. была принята городская полицейская реформа. В 1785 г. правительство дало две "жалованные грамоты" — дворянству и городам. Эти реформы укрепили местный государственный аппарат, увели­чили значение дворянства в местном управлении и суде. В осуществлении своих отдельных функции на местах государство опиралось и на органы дворянского и городского "самоуправления".

Реформы местного управления вызвали ликвидацию в 80-x годах боль­шинства коллегий, а также значительные изменения в аппарате Сената.

Со времени Крестьянской войны Екатерина II отказалась от политики лавирования и либеральных обещаний - период "просвещенной" монархии сменился периодом военной и полицейской диктатуры, сдерживавшей всякое проявление недовольства в стране. Усилению этого реакционного курса способствовало и опасение, что идеи Французской революции 1789-1794 гг. окажут влияние на передовые круги дворянской интеллигенции. Б эти годы правительство жестоко расправилось с А. Н. Радищевым, просве­тителями Н. И. Новиковым и Ф. В. Кречетовым. Реформы местного управ­ления и роль дворянских привилегий, расправа с участниками Крестьянской войны и внешнеполитические успехи способствовали укреплению абсолю­тизма. Однако фаворитизм сохранялся. Некоторые из екатерининских фаво­ритов имели незаурядные государственные способности (светлейший князь Г А Потемкин).

В последние годы правления Екатерина II замышляла отстранить от наследования престола сына Павла и передать престол своему любимому

 

внуку (старшему сыну Павла) Александру. Паралич ("апоплексический удар") и последовавшая 6 ноября 1796 г. смерть Екатерины II помешали осуществлению этого плана — на престол вступил 42-летннй Павел I.

Несмотря на ряд мероприятий, нарушавших волю умершей императрицы (отстранение отдельных сановников, возвращение из крепости Н. II. Нови­кова, из ссылки А. Н. Радищева и вождя польских повстанцев Т. Костюшко и т. п.), в целом внутренняя политика Павла I сохраняла направление, наметившееся при Екатерине II. Это был отказ от либеральных обещаний и возрастание карательных военно-полицейских методов управления

В целях укрепления абсолютизма Павел I утвердил 5 апреля 1797 г. "Акт о порядке престолонаследия" — закон, устанавливавший новый поря­док наследования престола: переход престола по праву первородства только по мужской линии. Принятое одновременно "Учреждение о императорской фамилии" укрепляло власть и авторитет монарха среди членов император­ской фамилии, которые без его воли не могли вступать в брак; император определял имущественное положение и доходы членов царской фамилии.

В управлении государством произошли большие изменения. Павел вмешивался во все детали управления. В деятельности государственного аппарата установилась крайняя централизация. Император по личному усмотрению проводил повышения и разжалования чиновников, генералов и офицеров, раздавал и конфисковывал дворянские имения Большинство вельмож Екатерины II были отстранены от должностей; некоторые из них лишены чинов, званий, имений и высланы. Их места заняли новые фавориты.Особенно тяжелым было правление Павла для народных масс.

Разложение крепостного строя и крепостническая эксплуатация вызва­ли новую волну крестьянского движения: в 1796 — 1797 гг. оно охватило помещичьи имения в 32 губерниях¹.

Неудачная внешнеполитическая ориентация на Францию, неспособ ность разрешить внутриполитические задачи (в том числе и установление спокойствия в стране), а также деспотическая форма правления привели к дворцовому перевороту 11 марта 1801 г. Павел I был убит, и на престол вступил его сын Александр I,' вынужденный изменить курс внутренней политики.

2. Высшие и центральные государственные учреждения

Местные административные реформы 1775—1785 гг., упразднение боль­шинства коллегий, общее реакционное направление в политике абсолютизма - все это вызвало значительные изменения в высшем и центральном госу­дарственном аппарате России.

Значите Совета при высочайшем дворе в этот период суще­ственно возросло. Он превратился в высший совещательный и распоряди

Вся территория Российской империи в ЭТО время подразделялась на 41 губернию и I область.

 

 

 

тельный орган государства по вемвопросам не только внешней, но и внутренней политики. С осени 1773 г. по начало 1775 г. Совет заседал 54 раза. Он заслушивал и обсуждал все мероприятия, направленные на подав­ление Крестьянской войны под руководством Е. И. Пугачева, а также предполагаемые реформы государственного аппарата в 1775—1785 гг. Члены Совета заслушали в ноябре 1775 г. 28 глав "Учреждения о губерниях", и одобрили предполагаемую реформу.

Крайние централизаторские тенденции абсолютизма Павла вскоре отра­зились и на деятельности Совета. В конце правления Павла Совет превра­тился в совещательное учреждение, рассматривавшее второстепенные и малозначительные дела. Число заседаний его стало падать. С 21 декабря 1800 г. Совет не собирался вообще.

Местная реформа 1775 г. и связанное с ней значительное расширение прав и компетенций местных чиновников и учреждений вызвали упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий. К концу 80-х годов сохранились только три "государственные" коллегии: Военная, Адмиралтейская и Ино­странных дел. Не успела сдать дела Коммерц-коллегия.

Дела упраздняемых коллегий, контор и канцелярий передавались мест­ным учреждениям. Для общего руководства отдельными отраслями управле­ния в составе Сената были созданы экспедиции. Экспедиция о государствен­ных доходах наследовала распорядительные функции Камер- и Берг-колле­гии, о государственных расходах — Штатс-конторы, о свидет"льстве счетов — Ревизион-коллегии, о государственных недоимках — Канцелярии конфискации. В состав Сената вошли также штатные казначейства в Петербурге и Москве — кассы, заведовавшие приемом, хранением и распре­делением денежных средств всего государства. Остатки средств, не израс­ходованных учреждениями, в течение года передавались в казначейства остаточных сумм. В ведении Сената оставались и банки. В 1794 г. межевая экспедиция Сената была преобразована в Межевой департамент, заведовав­ший межеванием и разбором межевых тяжб. Входя в состав Сената все эти учреждения подчинялись генерал-прокурору; в его же ведении находились Почтовый департамент. Ассигнационный банк и формально Тайная экспе­диция. Генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления, соединяя в своем лице звание министра юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля. С генерал-прокурором сносились наместники; ему же подчинялась местная прокуратура.

Значение Сената резко упало. Он перестал быть органом, осущест­влявшим общее руководство аппаратом и всей политикой государства; его департаменты превратились в основном в высшие судебные инстанции. Огромный канцелярский аппарат Сената действовал вяло и нерешительно. Генерал-прокурор имел право изъять из департамента любое дело и передать его в свою канцелярию, являвшую связующим звеном со всеми подведомст­венными поднадзорными учреждениями и совмещавшую в себе функции почти всех будущих министерств.

 

 

В 1796 г. Павел I провел централизацию управления государством. Должности слишком самостоятельных в своих действиях наместников были ликвидированы, а вместо них в центре восстановлены некоторые коллегии. Поставленный во главе каждой из них "директор над коллегией" получил право личного доклада царю, а также известную самостоятельность в действиях от членов коллегии. "Директора" возглавляли также созданный в 1798 г. как самостоятельное центральное учреждение Департамент водяных коммуникаций и выделившийся в том же году из Сената Почтовый департа­мент. Одновременно началось формирование новых ведомств. В 1797 г. казначейские экспедиции Сената были выделены из ведения генерал-проку­рора и подчинены казначею графу А. И. Васильеву. Глава Коммерц-коллегии князь В. А. Гагарин стал именоваться министром.

"Учреждением о императорской фамилии" 1797 г. для заведования землями и крестьянами, принадлежавшими царской фамилии, было создано центральное ведомство — Департамент уделов во главе с министром уделов Из удельных доходов члены царской фамилии получали ежегодно денежные средства. Возникновение должностей министров мало отразилось на цент­ральных учреждениях; их внутренняя организация и делопроизводство оставались коллегиальными. Значение Сената пало. Павел перестал интере­соваться его делами, сносясь во всем только с генерал-прокурором.

Особое место в государственном аппарате Российской империи продол­жала занимать Тайная экспедиция Сената. Являясь структурной частью Сената, она представляла собой вполне самостоятельное учреждение с личным докладом ее начальника Екатерине II, а затем Павлу I. Через нее прошли все крупные политические процессы последней четверти века. Важнейшую роль играла Тайная экспедиция в расправе над Е. И. Пугачевым и его сподвижниками. В процессе военного подавления Крестьянской войны летом — осенью 1774 г. были созданы секретные следственные комиссии в Оренбурге (с отделением в Яицком городке), Казани, Царицыне, Уфе и Симбирске. В этих комиссиях, возглавляемых царскими полковниками и генералами, допрашивались захваченные в плен руководители народного движения. Осенью 1774 г. материалы всех комиссий поступили в Москву, куда было переведено и "присутствие" Тайной экспедиции.

Часть руководителей народного движения была казнена на местах, а другие были доставлены в Москву. В железной клетке с большой хорошо вооруженной охраной был доставлен выданный яицкой казачьей верхушкой Е.И. Пугачев. С 4 ноября 1774 г. начались допросы Пугачева в "присутствии" Тайной экспедиции под руководством С. Шешковского. Допросы Пугачева, продолжались до 31 декабря. Наконец, из Петербурга последовали царское "определение" и манифест, 10 января 1775 г. Пугачев и его сподвижники А. Перфильев, М. Шибаев, Т. Падуров, В. Торнов были казнены. По решению Тайной экспедиции членов семьи Пугачева заточили в Кексгольмскую крепость.

30 июня 1790 г. в Петропавловскую крепость был доставлен и закован в цепи автор "Путешествия из Петербурга в Москву" А. Н. Радищев В течение двух недель руководивший допросами Шешковскнй, стремясь до-

 

биться устных и письменных показание, морил узника голодом, угрожал, обещал прощение и т. п. Одновременно Тайная экспедиция через органы полиции разыскивала уцелевшие, проданные или подаренные Радищевым экземпляры "Путешествия"

Петербургская палата уголовного суда приговорила Радищева к смерт­ной казни, а две высшие инстанции — Сенат и Совет при высочайшем дворе - подтвердили приговор. В течение двух недель Радищев ожидал смерти. Но по случаю заключения мира с Швецией, а также по ходатайству покрови­тельствовавшего ему вельможи кн. А. Р. Воронцова Екатерина II заменила смертную казнь ссылкой на 10 лет в Илимский острог.

В 1792 г. Тайная экспедиция рассмотрела дело просветителя Н. И. Новикова, осужденного на заключение в Шлиссельбургскую крепость. В 1793 г перед Тайной экспедицией предстал просветитель, сторонник республики и крестьянской вольности Ф. В Кречетов, который после окончания следствия был также заключен в Шлиссельбургскую крепость. Попал в Тайную экспедицию близкий по взглядам к Радищеву писатель В. В. Пассек и т. д.

При Павле I в казематах Тайной экспедиции томились опальные вель­можи, чиновники, офицеры. Через Тайную экспедицию прошли лица всех сословий. Одни из них затем попадали в Петропавловскую и Шлиссельбург­скую крепости, другие рассылались по губернским тюрьмам, третьи высыла­лись под надзор местных властей Тайная экспедиция была упразднена указом Александра 1 2 апреля 1801 г.

Уже с середины века началось падение роли Кабинета. В 1763-1764 гг. Кабинет перестал быть государственным органом, превратившись в учреждение, заведовавшее личным имуществом императрицы. В ведении Кабинета находилось хранилище личных коллекций произведений искус­ств — Эрмитаж

Со времени правления Екатерины II ведет свое начало личная канцеля­рия носителя абсолютной власти; она зародилась в лице статс-секретарей. функции которых выделялись из Кабинета. В 1763 г. "для отправления собственных ее императорского величества дел" был определен особый чиновник — статс-секретарь Г. Н. Теплов, а для принятия челобитных на имя императрицы — статс-секретарь И. П. Елагин. К началу 1780 г. в канцелярии статс-секретаря кн. А. А. Безбородко сосредоточились все дела, восходящие на утверждение или разрешение императрицы. Являясь с 1784 г. руководителем внешней политики, он и при Павле 1 сохранил свое положение (канцлер, светлейший князь).

При Павле I окончательно сложилась личная канцелярия царя, получив­шая впоследствии наименование "Собственной его императорско­го величества канцелярии". В нее поступали заслужившие внима­ния царя мемории Сената, прошения, жалобы и другие документы.

 

3. Местные государственные учреждения и сословные органы.

 

Расправившись с народным движением с помощью армии, правительство в 1775 г. провело большую реформу местного управления и суда. Особая комиссия из опытных чиновников (Я. Сиверс, И. Завадовскнй, А. Вяземский, Г. Ульрих и др.) под руководством Екатерины II в течение 9 месяцев разработала пространный законодательный акт —«Учреждения для управ­ления губерний Всероссийской империи». 28 глав этого акта были утверж­дены 7 ноября 1775 г., а три последние главы — 4 января 1780 г.

В предисловии к "Учреждениям" давались объяснения реформы, отме­чалось, что "по великой обширности некоторых губернии, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми". Господствовавшее в течение почти полувека объединение в ведении губер­наторов и воевод административных, полицейский, финансово-хозяйствен­ных и судебных функций признавалось неудобным, так как от этого "возрас­тают своево льство и ябеды общие со многими пороками".

К моменту реформы 1775 г. Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов (не считая уездов губернских и провннциальных городов). Большинсво губерний были обширнейшими территориальными единицами.

Реформа 1775 г. провела разукрупнение губерний; их число увеличилось более чем вдвое. К концу правления Екатерины II насчитывалось 50 губер­ний. Каждая губерния подразделялись на уезды; промежуточная территори­альная единица — провинция — была ликвидирована. Новое администра­тивно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных местностей России и национальные особенности местного населения. Основу территориального деления составляли задачи налоговой и карательной политики государства. Каждая губерния, чтобы "порядочно могла быть управляема", должна была иметь от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а уезд — 20-30 тыс. ревизских душ.

Большинство губерний получило наименование по губернским городам (Тверская, Вологодская); некоторые — по реками (Енисейская), озерам (Забайкальская), историческим наименованиям местности (Волынская, Тав­рическая) и т. п.

Была проведена значительная децентрализация местного управления, т. е. расширение распорядительных и исполнительных прав местных чинов­ников и учреждений; им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений.

Каждую из столичных губерний, а также более крупные регионы (чаще всего в две губернии) возглавлял наместник (генерал-губернатор) — должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответствен­ное только перед Екатериной II. Наместники назначались преимущественно из высших сановников. Находясь в Петербурге, наместник мог принимать участие в деятельности Сената.

 

 

Расплывчатые формулировки, определявшие права наместника по "Уч­реждениям о губерниях", давали ему неограниченные полномочия. Намест­ник был главой местной администрации и полиции, осуществлял общий надзор за всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал-губернаторства. Формально не вмешиваясь в судопрои­зводство ("главнокомандующий не есть судья"), он мог оказывать давление на судебные решения, останавливать исполнение приговоров. Наместнику подчинялись войска, находившиеся на территории губернии. Его исполни­тельным органом было наместническое правление из 2-3 советников.

Все учреждения и должностные лица, созданные местной реформой 1775 г. можно подразделить на три основные группы: административно-по­лицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Первая группа была пред­ставлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде — земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим. Губернатор являлся административ­ным органом губернии и управлял ею с помощью коллегиального учрежде­ния — губернского правленая, которое было основным административным учреждением губернии. Оно доводило до сведения подчиненных учреждений и чиновников законы и государственные распоряжения, побуждало их к исполнению. Хотя "Учреждения о губерниях" и подчеркивали, что губерн­ское правление управляет б силу законов всей губернией, однако уже в первые годы после после введения реформы 1775 гг. стала обнаруживаться тенденция губернаторов подчинять себе членов губернского правления.

Особое место в администрации каждой губернии занимало совершенно новое учреждение — приказ общественного призрения. В состав этого учреждения, возглавляемого губернатором, входили заседатели от губерн­ских сословных судов. Приказы общественного призрения управляли мест­ными школами, медицинскими и благотворительными учреждениями (госпи­талями, больницами, богодельнями, сиротскими домами). Кроме того, они заведовали некоторыми тюремными учреждениями — "работными" и "сми­рительными" домами Всех людей, которые "праздно шатаются" или занима­ются нищенством, закон предписывал забирать и определять в работные дома В смирительные дома разрешалось сдавать непокорных помещикам крепостных; поступали туда и другие категории "преступников". Например, родители могли определять туда "за неповиновение" своих детей. В этих учреждениях был установлен полутюремный режим с принудительным трудом и жестокими телесными наказаниями.

Приказы общественного призрения стали играть роль и своеобразных банков. Располагая значительными средствами, частью, отпускаемыми пра­вительством на благотворительность, частью, собранными в форме пожертво­ваний с населения для тех же целей, приказы общественного призрения пускали эти средства в оборот: они ссужали на небольшие сроки помещиков под залог их именин. Таким образом, под видом благотворительности. осуществлялась материальная поддержка господствующего класса.

Губернатору и губернскому правлению в уезде был подведомствен нижний земский суд — полицейский орган, состоящий из избираемых

 

дворянством уезда земского исправника или капитана и 2-3 заседателей Нижний земский суд исполнял распоряжения вышестоящих властей, а также приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным пре­ступлениям. На него возлагалась основная полицейская функция — сохра­нять в уезде "благочиние, добронравие и порядок". Особой заботой уездной полиции было то, чтобы "никто беглых людей не принимал, не держал и не укрывал". В ведении исправников и нижних земских судов находились и иные полицейские задачи:побуждение "тяглового" населения к исправной уплате и сборов, выполнение натуральных повинностей, надзор за порядком во время торговли, продовольственными делами и состоянием дорог, соблю­дением противопожарных и противоэпидемических мер и т. п.

Охрана "тишины и спокойствия" в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции земского исправ­ника.

Финансово-хозяйственные функции обособились в ведении особой груп­пы учреждений: казенной палаты — в губернии и казначейства — в уезде. Председателем казенной палаты был вице-губернатор, а членами -директор экономии, советник, два асессора и губернский казначей Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел. Она наследовала многие функции Камер- и Ревнзион-коллегии: заведо­вала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, осуществля­ла финансовый контроль, ведала источниками доходов: государственными имуществами (землями, лесами, водами, казенными предприятиями), госу­дарственными, дворцовыми, экономическими (т. е. находившимися ранее в ведении Коллегии экономии) крестьянами, винными откупами и подрядами, продажей соли, заведовала казенными зданиями, надзирала за частной торговлей промышленностью. Палата проводила и учетно-статистическую работу по ревизиям — переписям податного населения. В ее ведении находились и уездные казначейства — кассы, ведавшие приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм.

Реформа 1775 г. создавала целую систему местных судов: общесослов-ные (палата уголовного и палата гражданского суда), суды специального назначения (совестный и надворный), а также сословные губернские и уездные суды.

Важнейшими местными судами губернии были палаты уголовного и гражданского суда. Палата уголовного суда наследовала права Юстиц-кол­легии, а палата гражданского суда - Юстиц- и Вотчинной коллегий. Обе палаты являлись апелляционными инстанциями для пересмотра дел, решен­ных в нижестоящих судах. Состав каждой из палат (председатель, два советника и два асессора) назначался Сенатом.

Совестный суд несколько разгружал суды губернии от многих запутан­ных дел: как уголовных (преступлений безумных, несовершеннолетних, от несчастных случаев, "колдовских" дел), так и гражданских (главным образом тяжб между родственниками). Этот суд ставил целью примирение сторон; в случае несогласия на примирение дело передавалось в обычные суды

 

 

Особое место занимали созданные в столицах верхние и нижние надворные суды с назначаемым составом судей. Они обслуживали чинов­ников и разночинцев. Создавая эти суды, правительство стремилось выде­лить столичных чиновников из подсудности общих судов, а также приспо­собить судебную систему крепостнического государства к разложению сословий с надсословной группой разночинцев.

В каждой губернии создавались сословные суды для рассмотрения в апелляционном порядке уголовных и гражданских дел дворян — верхний земский суд, горожан — губернский магистрат, а также государственных, экономических, дворцовых крестьян, ямщиков, однодворцев — верхняя расправа. Председатели этих судов назначались Сенатом, а заседатели избирались соответствующими сословиями. Закон делал оговорку, что для свободных крестьян в верхние расправы "не запрещается" заседателей "избирать и из дворян". Практически местные власти комплектовали засе­дателей расправ из дворян. В самодержавно-крепостнической России пос­ледней четверти XVIII в. государственные крестьяне не имели политических прав, ими управляли чиновники-дворяне.

В каждом уезде действовали сословные суды первой инстанции: уездный суд для дворян, городской магистрат (или ратуша) — для горожан и нижняя расправа — для непомещичьих крестьян.

При уездных судах и городовых магистратах создавались соответствую­щие сословные органы по опеке. Это были дворянская опека (в составе уездного предводителя дворянства, уездного судьи и заседателей) и сирот­ский суд (в составе городского головы, членов магистрата и городского старосты). Их задачей было сохранение дворянской или буржуазной собст­венности в том случае, если владельцами ее оказывались вдовы, малолетние или лица, проматывающие состояние. Над такими владельцами назначались опекуны, которые управляли опекаемым имуществом за 5% с его доходов. Дворянские опеки и сиротские суды осуществляли надзор за состоянием этих опек, разбирали жалобы на опекунов.

В характеристике реформы 1775 г. дворянско-буржуазной историогра­фией (А. Романович-Славатинский, И Андреевский, А Лохвицкий, И Блинов, В. Григорьев, А. Кизеветтер) особое место отводилось провозгла­шаемому этой реформой принципу "разделения властей", в котором усмат­ривалось влияние идей французских просветителей. Между тем в отличие от провозглашенного Ш. Монтескье разделения трех властей (законодатель­ном, исполнительной и судебной) "Учреждения" 1775 г. декларировали лишь отделение суда от администрации и полиции. Это создание внешне обособ­ленных от администрации и полиции органов суда было формальным, оно не устранило прямой зависимости суда от наместников, губернаторов, органов полиции. В XVIII в. условия для создания самостоятельных и независимых от администрации и полиции органов суда в России отсутствовали, так как "разделение властей" предполагало наличие известных гражданских прав большинства населения, т. е. освобождения крестьян от крепостной зависи­мости, установления элементарной законности. Провозглашенное в 1775 г "разделение властей", так же как и идеи "Наказа" 1767 г, должны были

 

 

 

чисто внешними формулировками буржуазной государственности прикры­вать абсолютизм, административно-полицейский произвол дворянской бюро­кратии.

Реформа 1775 г. создавала в каждой губернии штат чинов прокурорского надзора. Это были губернский прокурор с двумя помощниками — "стряп­чими" (уголовных и казенных дел). При губернском сословном суде назна­чалось по одному прокурору и два стряпчих, а в уезде действовал подчинен­ный губернскому прокурору уездный стряпчий. Роль этих чинов прокуратуры на местах была незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора, но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда и приравнивался лишь к советникам губернских правлений и палат, председателям верхнего и земского суда и советному судье. Это были как раз те чиновники, за деятельностью которых губернский прокурор должен был надзирать. Еще ниже были остальные чины прокурор­ского надзора. Чины прокуратуры при судах существовали только на бумаге.

Действия прокуратуры ограничивались весьма немногосложными зада­чами: формальным "надзором" за "законностью" действий чиновников и учреждений и чтением текстов вновь полученных законов чиновниками с соответствующим "разъяснением" их.

Реформа 1775 г. не только усилила местный чиновничий аппарат, но и повысила значениe местного дворянства в управлении и суде. Для законо­дательного оформления этого комиссия по разработке реформы широко использовала сословные законы прибалтийского дворянства, выбиравшего большинство губернских и уездных органов полиции и суда и умело исполь­зовавшего этот местный аппарат для феодальной эксплуатации. Из 75 штатных чиновников, определяемых в состав новых учреждений губерний, дворяне выбирали около ¹/з состава (совестного судью, 10 заседателей верхнего земскою суда, 2 заседателей совестного суда и, как правило, 10 заседателей в верхнюю расправу); примерно столько же местных дворян — главнокомандующий, губернатор и губернское правление — рекомендовали Сенату для определения на различные чиновничьи должности губернии.

Еще заметные была роль местного дворянства в уезде. Дворяне выбирали не только главу уездного дворянства — предводителя, но и главу поли­ции — земского исправника, главу сословного суда — уездного судью. заседателей в уездный суд, заседателей в нижний земский суд, порой и в нижнюю расправу, т. е. до ¹/₂ состава чиновников уезда. Остальные чиновничьи вакансии (включая даже должность уездного стряпчего — блюстителя "законности" в уезде) заполнялись губернской администрацией из местных дворян. Привлечение местных дворян в состав чиновничества губерний и уездов по реформе 1775 г. укрепляло самодержавно-дворянскую монархию, помогало ей полнее учитывать интересы господствующего класса помещиков-дворян.

"Учреждении о губерниях" вводились постепенно. 13 нюня 1 781 г. было утверждено "расписание" новых 40 губерний с распределением их между 19 наместниками. Ряд последовавших за реформой 1775 г. законодательных актов дополнял "Учреждение о губерниях".

 

 

Крупной вехой в реформах местного управления было утвержден 8 апреля 1732 г. "Устава благочиния или полицейского", определявшего устройство полицейского аппарата городов. Сохранение "благочиния, добро­нравия и порядка" возлагалось в городах на городскую (отдельную от уездной) полицию и ее органы. Во главе полиции каждой из столиц стоял обер-полицейместер, являвшийся председателем полицейского общегород­ского учреждения — управы благочиния, которая охраняла порядок в городе, принуждала жителей к исполнению законов и постановлений, при­водила в исполнение повеления местной администрации и решения судов, заведовала городским благоустройством и торговлей. Управа благочиния имела и некоторые судебные функции. Как и все полицейские органы, она проводила предварительное следствие и судила по мелким уголовным делам (кражи и мошенничество на сумму не более 20 руб.).

Кроме обер-полицеймепстера в состав управы благочиния входили два пристава (уголовных и гражданских дел), а также ратманы — выборные члены от купечества. В некоторых вопросах хозяйственного управления местные власти не могли не считаться с буржуазными элементами города.

В каждом губернском городе управу благочиния возглавлял полицей­мейстер или обер-комендант. Город, насчитывавший более 4000 дворов, подразделялся на части (200—700 дворов) во главе с частным приставом. Центром части было полицейское учреждение — канцелярия частного пристава, называвшаяся "часть", "частный" или "съезжий" дом. Полицейская часть следила за охранением "тишины и спокойствия", боролась с пожарами (при частях к концу века стали создаваться пожарные команды во главе с брандмейстерами), ей был подведомствен неопределенный круг дел: осмотр мертвых, призрение подкидышей, надзор за трактирами, гостиницами и ресторанами. Части были основными исполнителями судебных решений. При каждой части находился словесный суд по мелким гражданским тяжбам с устным, упрощенным судопроизводством. Словесный судья выбирался горо­жанами. Части делились на кварталы (по 50—100 дворов) Полицейский надзор в каждом квартале осуществляли квартальный надзиратель и его помощник — квартальный поручик.

За первой частью "Устава благочиния" — "Должностью" — следовали 34 статьи, которые составляли "Наказ управе благочиния". Большую часть этого наказа занимало написанное Екатериной II "Зерцало управе благочи­ния" — собрание нравственных афоризмов, которыми должны были руко­водствоваться и полиция ("с пути сошедшему укажи путь", "буде и скотина злодея споткнется подними ее"), и городское население ("жена да прилепит­ся к своему мужу", "всем и каждому воспрещается пьянство" и т. п.). Эти морально-нравственные правила подтверждали господствовавшую в стране полицейскую регламентацию жизни простого народа, а также неограничен­ное право полиции на вмешательство не только в общественную, нои в частную жизнь городского населения.

Рост дворянских сословных привилегий завершился утверждением 21 апреля 1785 г. "Грамоты на права, вольности и преимущества благород­ного дворянства" Первый раздел ее подробно освещал "личные преимуще-

 

ства дворян", т. е. их юридическое положение. Честь, жизнь и имущество дворянина можно было отнять только после свершения им преступления. Судить дворянина мог только суд, состоявший из равных ему. Приговор суда подлежал утверждению самой императрицы. Дворяне окончательно осво­бождались от телесных наказаний: "...телесные наказания да не коснутся благородного". Жалованная грамота "подтверждала вольности и свободы дворян". Находящийся на службе дворянин мог продолжать службу или просить отставку, беспрепятственно выезжать за границу. Подтверждалось полное право дворян распоряжаться своими поместьями, а следовательно, и крепостными: продавать их, завещать, заводить фабрики, заводы, рудники, торги, ярмарки и т. д.

35 статей грамоты гласили о дворянских привилегиях, и только одна статья касалась обязанности дворянина "по первому позыву от самодержав­ной власти не щадить ни труда, ни самого живота для службы государствен­ной".

Грамота создавала местную корпорацию — "дворянское общество". По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать раз в три года в губернии — губернское дворянское собрание, а в уезде — уездное дворянское собрание. На заседаниях дворянских собраний могли присутствовать все дворяне, но право голоса имели только те из них, которые владели поместьями и были старше 25 лет Не имели права голоса те их дворян, которые ушли в отставку, не дослу­жившись до обер-офицерского чина. На этих собраниях рассматривались рбщедворянские "нужды и пользы".

Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух канди­датов в губернские предводители дворянства, из которых наместник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. Дворяне уезда избирали уездного предводителя, исправника, уездно­го судью, заседателей уездного и нижнего земского судов. Все выборы в дворянских собраниях проводились путем баллотирования шарами!¹.

Дворяне каждой из губерний вписывались в дворянскую "родословную" книгу. Эти сведения помогали Сенату и местным властям вести точный учет личного состава господствующего класса в каждой губернии, облегчали комплектование чиновников в центральные и местные учреждения. Для составления и ведения этой родословной было создано постоянно действую­щее учреждение — дворянское депутатское собрание, которое снабжало соответствующими сведениями герольдию Сената.

Жалованная грамота дворянству 1785 г. завершила формирование дво­рянского сословия в России.

 

¹ Эта форма была установлена Петром 1 еще в 1719 г. и заключалась в следующем: избиратель брал в руку шар и вкладывал руку в особую трубку, приделанную к ящику с двумя делениями для "черных" и "белых" шаров; вес это рекомендовалось делать "искусно, чтоб никто дознаться не мог, в которую сторону опустить". После баллотиро­вания ящик отпирался и подсчитывалось число шаров в "белой" и "черной" сторонах

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была дана "Грамота на права и выгоды городам Российской империй". По этой грамоте все население города ("городовые обыватели") подразделялись на 6 разрядов — сословных групп: "настоящих городовых обывателей" — владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников: "иногородных и иностранных гостей" — ру