Государственная служба в субъектах Российской Федерации

 

В структуре современного государственного управления важное место занимает система управления субъектов Федерации и, в частности, их государственная служба. В первой половине 90-х годов в стране, как известно, активизировался процесс децентрализации государственного и хозяйственного управления, стали расширяться полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Вместе с тем, необходимость отхода от предельной концентрации власти вокруг центра, механизм передачи полномочий сверху вниз осознаются пока очень трудно. Становление новых управленческих связей по вертикали и горизонтали протекает несколько хаотично и неорганизованно.

Что такое субъекты Федерации? Субъектами Федерации называются исторически сложившиеся территориально-национальные образования, формирующие в настоящее время свои системы экономического обеспечения, государственного управления и местного самоуправления в составе Российской Федерации. В качестве самостоятельных субъектов Федерации выступают края, области, города федерального значения, а также республики, автономная область и автономные округа.

Сегодня в теории и практике еще нет целостного представления о наиболее целесообразной структуре управления субъектами Федерации, а также о механизме управления их социально-экономическим развитием в условиях многообразия форм собственности и регулируемой рыночной экономики. За прошедшие годы регионы, особенно представленные национальными образованиями, приобрели довольно высокий уровень независимости от центра. И потому в настоящее время на первое место выходит поиск разумной нормализации взаимоотношений федерального и регионального уровней государственного управления. Большую роль в решении этой задачи должна сыграть государственная служба страны и особенно государственная служба субъектов Федерации.

Каковы особенности современной государственной службы субъектов Федерации? Во-первых, она имеет переходный характер, ее структура еще не сложилась и имеет ряд форм, уровней и элементов, которые постепенно должны трансформироваться или исчезнуть совсем. Но пока эти формы, уровни и элементы есть, их нельзя игнорировать в теоретическом анализе. Во-вторых, госслужба субъектов РФ более централизована и иерархична, чем федеральная, кроме того, в целом она имеет более детальное правовое обеспечение. В-третьих, в настоящее время государственная служба большинства субъектов Федерации, несмотря на некоторые противоречия, в основных чертах повторяет по содержанию и форме федеральную государственную службу, что, несомненно, следует признать положительным фактом. Данное обстоятельство свидетельствует о единстве государственной службы страны в целом.

Характеризуя правовой статус государственной службы субъектов Российской Федерации, необходимо подчеркнуть, что Конституция РФ в пункте “г” статьи 71 отнесла к исключительному ведению Российской Федерации регулирование вопросов федеральной государственной службы. А в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий субъекты обладают всей полнотой государственной власти.[15] Поэтому вопросы государственной службы в субъектах России находятся в ведении самих субъектов, однако, Федерация устанавливает общие принципы государственной службы на всей своей территории. Эти принципы определены Федеральным Законом “Об основах государственной службы Российской Федерации”, принятым 31 июля 1995 года. Субъекты Российской Федерации в соответствии с этим законом должны выработать самостоятельные подходы к определению региональной государственной службы. Законы регионов, таким образом, должны с одной стороны учитывать общие положения, установленные Конституцией и Федеральным Законом, с другой - выработать новые положения, в зависимости от специфики региона, имеющихся средств и возможностей.

Анализ республиканских законов о государственной службе позволяет отметить ряд новых положений по сравнению с Федеральным Законом, и сделать определенные выводы о соответствии этих законов Федеральному Закону, а в ряде случаев и Конституции России.. По структуре, основным положениям, регулирующим вопросы государственной службы, как то: организация и управление государственной службой, установление квалификационных разрядов и требований, определение правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы, законы республик в целом соответствуют Федеральному Закону.

В целом соответствует само определение государственной службы, ее принципов. Например, статья 1 закона Республики Марий Эл определяет государственную службу как осуществление должностных полномочий по выполнению функций государства и его органов в соответствии с Конституцией России, республиканской Конституцией, законодательством республики и России.[16] Далее указывается, что служба осуществляется в аппаратах органов власти и оговаривается, что не относится к государственной службе, а именно: деятельность депутатов (за исключением работающих на постоянной основе), депутатов местного самоуправления, судей, вспомогательного персонала, граждан, работающих по договору (контракту) в учреждениях, организациях, на предприятиях.

В законах Бурятии и Якутии в первой главе (разделе) введена статья, определяющая основные задачи государственной службы, что является определенной новеллой. В качестве задач называются обеспечение государственного суверенитета, целостности России и Бурятии (у Якутии ссылка на Федерацию отсутствует), обеспечение эффективной деятельности государственных органов, охрана прав и законных интересов граждан республики.[17] Принципы государственной службы во всех законах в целом соответствуют Федеральному закону.

Интерес представляет классификация государственных должностей в указанных законах. Так, Закон о государственной службе Республики Татарстан классифицирует должности как конституционные (главные, высшие (Президент, премьер-министр и т.п.) и административные (высшие), должности главных, ведущих специалистов.[18] Закон Бурятии делит должности на политические и административные (высшая, главная, ведущая и т.д.), примерно такое же деление в других законах. Данная классификация концептуально не противоречит классификации Федерального Закона, так как принцип деления должностей тот же. Одни должности установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и устанавливаются конституциями республик (конституционные, политические), другие устанавливаются в государственных органах для обеспечения исполнения их полномочий (административные). Однако в целом классификация не соответствует Федеральному Закону, который устанавливает, например, должности категории “Б”, предназначенные для обеспечения деятельности лиц, занимающих должности категории “А”[19] (то есть конституционные). Данная категория должностей не выделена в законах некоторых республик.

В каждом из рассматриваемых законов содержится глава, регулирующая правовое положение государственного служащего. Лишь закон Якутии не содержит специальной главы (раздела), а соответствующие статьи, такие как права, обязанности государственного служащего, гарантии, поощрения и тому подобное содержатся в нескольких разделах. В целом соответствующие главы повторяют положения Федерального Закона. Отметим лишь, что отдельной статьей выделено сохранение государственной тайны, и ряд законов содержит статью о компенсационных выплатах и пособиях для государственных служащих. Например, Закон о государственной службе Республики Башкортостан гарантирует служащему возмещение расходов и другие компенсации в связи с приемом на службу, в связи с переводом в другой государственный орган, в другую местность, в связи с командировками, пользованием транспортом, на оплату жилья и другие выплаты.[20]

Отражен в законах и такой процессуальный аспект государственной службы как ее прохождение, включающее порядок поступления, нахождения и увольнения со службы. Здесь же в ряде законов введена статья о продвижении по государственной службе. Она гарантирует продвижение, при условии успешного выполнения должностных обязанностей, с учетом результатов стажировки, прохождения, повышения квалификации или переквалификации, рекомендации аттестационной комиссии.

Следует также отметить присутствие одной или нескольких статей, касающихся отставки государственного служащего. Федеральный Закон в статье 21 пункте 8 называет лишь одно основание отставки - выход на пенсию.[21] Республиканские же законы устанавливают порядок отставки лиц замещающих конституционные и административные должности, называя несколько оснований. Например, Закон о государственной службе Республики Башкортостан выделяет такие основания как достижение предельного для государственной службы возраста, соответствующая инициатива, в связи с упразднением государственной должности и т.д.[22] Таким образом, в республиканском законодательстве вопрос об отставке рассматривается шире и расширение круга оснований отставки предоставляет государственным служащим дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. В целом же законодательство республик содержит те же процедуры прохождения службы, что и в Федеральном Законе.

Рассматриваемые законы предусматривают и создание специальных органов на уровне субъектов федерации по делам о государственной службе. В Татарстане это Департамент по делам государственных служащих, в республики Марий Эл - управление, в Якутии это кадровое управление администрации Президента республики и так далее.

Необходимо отметить, что законы республик существенно отличаются от соответствующих актов краев и областей. Некоторые законы являются, по сути, актами суверенных государств (Татарстан; Якутия). В них нет ссылок на Конституцию Российской Федерации и Федеральные Законы, а ряд положений не соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному Закону “Об основах государственной службы в Российской Федерации”.

В отличие от республиканских законов, областные, как правило, содержат ссылки на Конституцию России и Федеральное законодательство. Областные законы содержат и соответствующую классификацию государственных должностей по категориям “А”, “Б”, “В”, что не всегда отражают республиканские законы.

Шире в законах областей отражены социальные льготы для государственных служащих. Так, во временном Положении г. Москвы государственным служащим гарантируется в пункте бесплатный проезд на городском транспорте, 50 % скидка в оплате жилищных услуг, семье гарантируется возмещение расходов на погребение служащего, вышедшего на пенсию за счет городского бюджета.[23]

В отличие от республиканских законов областные, предусматривают переходные положения. Основная их задача - обеспечить плавный переход к новой системе государственной службы. Здесь, например, перед государственными органами встает проблема массовой переквалификации работников аппаратов, так как большинство из них не имеет специального образования.

Некоторые законы более детально регламентируют особенности обеспечения деятельности государственных служащих: устанавливают конкретные размеры надбавок к должностному окладу за классный чин, за особые условия службы, за выслугу лет (до 40 % от установленного оклада).[24] В этом же законопроекте определяется служебное расследование (как комплекс мер, принимаемых уполномоченным областным государственным органом с целью установления и проверки фактов нарушения законодательства об областной государственной службе), резерв областной государственной службы (как перечень лиц состоящих в резерве областной государственной службы и при прочих равных условиях, дающих преимущественное право при поступлении на государственную службу).[25]

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что законы республик и областей в достаточной мере выполняют свои задачи по конкретизации и детализации основ государственной службы, принятых на Федеральном уровне. Безусловно, в будущем законы о государственной службе субъектов и в целом законодательство будет все более и более совершенствоваться.

Какова структура государственной службы субъектов Федерации?

Обычно структура государственной власти является политической и организационной базой для формирования структуры государственной службы как профессиональной административной (аппаратной) деятельности. Учитывая это, можно предложить следующий вариант структурирования государственной службы субъектов Федерации.[26]

Формирующаяся государственная служба субъектов Федерации вполне дифференцируется по трем критериям (основаниям): территориально-национальному, а также по уровням и ветвям государственной власти.

По территориально-национальному принципу ее можно разделить на четыре неравные группы: 1) государственные службы 55 русских краев и областей, 2) государственные службы 2-х русских городов федерального значения, 3) государственные службы 21 национальной республики, 4) государственные службы 1 автономной области и 10 автономных округов.

По уровням государственной власти в каждом субъекте Федерации пока что мы считаем целесообразным различать региональную и местную государственные службы. Что касается местной власти, то она представлена по преимуществу исполнительными органами с соответствующими аппаратами. Представительная власть на местном уровне в большинстве случаев также уже имеется, но очень слабая и малоэффективная. Судебная власть здесь вообще пока отсутствует.

Вероятно, районный уровень управления следует оставить в системе государственного управления. Тогда и вопрос с аппаратными работниками решится сам собой - все они будут районными государственными служащими. Да иначе, наверное, и не может быть. Ведь, что представляют собой районные органы управления? В своем большинстве - это территориальные представительства федеральных и региональных органов государственного управления (районный финансовый отдел, районный отдел здравоохранения, районный военный комиссариат, районный отдел культуры и т.д.). Перевести данные структуры на местный бюджет ни сейчас, ни в обозримом будущем вряд ли будет возможным. Районная государственная служба вполне может конституироваться в качестве второго уровня региональной государственной службы.

Если же брать внутреннее строение государственной службы субъектов Федерации, то горизонтальная структура здесь выстраивается по трем ветвям власти и включает, соответственно, аппараты законодательной, исполнительной и судебной власти. По данному критерию государственная служба субъектов Федерации выглядит примерно следующим образом.

1. В состав государственной службы законодательной власти входит государственная служба законодательного органа субъекта Федерации. Поскольку законодательные органы некоторых субъектов Федерации (например, республик Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия) и др.) имеют двухпалатную структуру, то и государственные службы здесь также разделяются по этим палатам. К настоящему времени более или менее определились следующие функции государственного аппарата законодательных органов субъектов Федерации: 1) подготовка и проведение сессий законодательных органов, заседаний депутатских комитетов, депутатских слушаний, круглых столов и других депутатских мероприятий; 2) участие в разработке проектов нормативных актов и проверке исполнения принятых решений; 3) учет и систематизация правовых актов; 4) планирование работы; 5) анализ социально-экономического положения в регионе; 6) изучение общественного мнения; 7) документационное обеспечение депутатов и ведение делопроизводства; 8) рассмотрение писем и обращений населения; 9) финансовое и хозяйственное обеспечение деятельности законодательных органов; 10) обеспечение взаимодействия с органами исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.

Государственные аппараты законодательных органов большинства субъектов Федерации пока численно невелики (30-40 человек) и имеют обычно по 4-5 отделов: организационный, юридический, информационно-аналитический, хозяйственный и общий (иногда протокольный). В некоторых субъектах Федерации аппараты законодательных органов достаточно многочисленны и способны в должной мере обеспечить исполнение полномочий своими депутатами. Например, численность аппарата Московской областной думы составляет 220 человек(17 подразделений), Московской городской думы - 164 человека (12 подразделений), Законодательного собрания Санкт-Петербурга - 134 человека (12 подразделений), Государственного Совета Республики Татарстан - 116 человек (9 подразделений), Государственного собрания Республики Башкортостан - 115 человек (7 подразделений)[27].

В целом можно говорить о недостаточной численности государственных служащих, занятых в этих органах. Политическую деятельность 3500 депутатов, избранных в регионах, обеспечивают всего 3852 государственных служащих, т.е. на региональном уровне в законодательных органах соотношение между депутатами и обеспечивающими их деятельность государственными служащими составляет 1:1,1, тогда как на федеральном уровне это соотношение, как минимум, в четыре раза выше и достигает 1:4,5[28].

Лишь незначительное число законодательных органов субъектов Федерации имеет к настоящему времени право юридического лица. Поскольку законодательные органы субъектов Федерации в своем большинстве несамостоятельны (т.к. они в экономических вопросах всецело зависят от глав администраций), решение проблемы с созданием нормального аппарата для законодательных органов по разным причинам тормозится. Более того, в стране имеются регионы (Ленинградская, Курская области), где законодательные органы до сих пор вообще не располагают собственными аппаратами. Законодательные органы всех уровней должны получить право юридического лица и иметь возможность формировать свою государственную службу, исходя из объективных потребностей регионов и районов.

2. Государственная служба исполнительной власти включает: 1) государственную службу первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации, 2) государственные службы региональных отраслевых органов исполнительной власти субъектов Федерации, 3) государственные службы региональных органов федеральных министерств и ведомств, 4) государственную службу полномочного представителя Президента в субъекте Федерации, 5) государственную службу региональной избирательной комиссии.

В тех субъектах Федерации, где имеет место система местного государственного управления, в состав государственной службы законодательной власти входит также государственная служба законодательного органа в районном, городском звене, а в состав госслужбы исполнительной власти – администрации районов и городов.

Среди трех ветвей региональной государственной службы государственная служба исполнительной власти является наиболее многочисленной. В ней занято 94% от всего состава государственных служащих. До начала реформ 90-х годов аппаратные структуры исполкомов региональных советов народных депутатов были стабильными и унифицированными. С началом этих реформ и ликвидацией советской власти численность региональных аппаратных структур и численность их персонала резко возросли, как правило, в 2-2,5 раза.[29]

Актуальной остается проблема нормализации статуса и соподчиненности на региональном уровне представительств федеральных министерств и ведомств. В настоящее время право на создание своих региональных органов получили 32 федеральных министерства и ведомства. В основном данные представительства финансируются за счет федерального бюджета, но некоторая часть (образование, культура, труд и др.) - за счет бюджетов субъектов Федерации. Поскольку контроль за расходованием средств в обоих случаях недостаточен, то штатная численность персонала в этих органах обычно раздута. Кроме того, их статус и соподчиненность до настоящего времени в должной мере не определены. В результате деятельность региональных органов федеральных министерств и ведомств нередко неэффективна для субъектов Федерации.

Сосредоточиваясь на решении федеральных задач, они часто дублируют друг друга, а главное - упускают из вида цели региональной политики. Неопределенность механизмов подчинения этих органов осложняет взаимодействие с ними и не всегда позволяет в необходимой степени координировать их действия с соответствующими подразделениями субъектов Федерации. Осуществляемая сейчас административная реформа и укрепление вертикали власти направлены на решение этого противоречия. В некоторых случаях разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти, с одной стороны, и органами исполнительной власти субъектов Федерации, с другой, может осуществляться на основе двусторонних соглашений (договоров).

Несомненно, весь опыт субъектов Федерации по данному вопросу должен быть самым тщательным образом изучен. Субъекты Федерации должны иметь правовую базу для разумного сокращения численности региональных органов федеральных министерств и ведомств. Это освободит их от бесконечных тяжб по этому вопросу с федеральными органами исполнительной власти.

Во многих регионах не могут определиться в вопросе о том, какие государственные должности в системе исполнительной власти следует включать в состав государственной службы. Так, в Республике Марий Эл в число этих должностей включили даже должности Президента Республики и председателя государственного собрания. Во многих субъектах Федерации к государственной службе все еще относят должности руководителей региональных органов федеральных министерств и ведомств, а также руководителей региональных отраслевых органов. Подобное расширительное толкование государственной службы, конечно, ничего позитивного не дает, а только запутывает существо проблемы.

Нередко на уровне субъектов Федерации политическое руководство в структуре исполнительной власти (должности категории "А") сводятся только к должностям глав администраций (мэров, президентов), что явно необоснованно. Региональная политика в системе исполнительной власти вырабатывается более широким кругом должностных лиц. Думается, что в их число входят также все заместители глав администраций (мэров, президентов), первые руководители региональных органов федеральных министерств и ведомств, а также первые руководители региональных отраслевых органов исполнительной власти. Почти все они обычно сменяются после очередной смены первых лиц региональной исполнительной власти, что также свидетельствует о политическом характере их должностей.

3. Государственная служба судебной власти состоит из: 1) государственной службы Конституционного (уставного) Суда субъекта Федерации, 2) государственной службы регионального суда общей юрисдикции, 3) государственной службы арбитражного суда субъекта Федерации, 4) государственной службы прокуратуры субъекта Федерации.

Как известно, судебная власть на региональном уровне менее других подверглась реформированию. Поэтому здесь и аппараты сохранились прежние как по структуре, так и по составу работающих. Поскольку нынешние региональные и районные (городские) суды комплектовались министерством юстиции РФ и его региональными управлениями, то они сохранили свою прежнюю зависимость от исполнительной власти, не контролируют в должной мере ее деятельность.

Таким образом, государственная служба субъектов Федерации пока еще недостаточно определилась как нормативно (информационно), так и организационно. В большинстве случаев она представляет несколько модифицированный повтор ранее существовавших аппаратных структур. При этом наблюдается большой разброс в названиях этих структур. Отсутствие единых методологических подходов к проектированию структур регионального управления создает определенные трудности при идентификации подразделений и должностей государственной службы различных субъектов Федерации. Кроме того, это ведет к дублированию функций различными подразделениями и отдельными работниками, раздуванию штатной численности персонала, быстрому обюрокрачиванию управленческих структур.

Необходимо в возможно сжатые сроки создать оптимальные структуры государственных аппаратов субъектов Федерации, уточнить организационную и структурно-функциональную схему взаимодействия федерального и регионального уровней государственного управления; разработать законодательную базу взаимодействия в этой сфере трех ветвей государственной власти, обеспечения необходимых сдержек и противовесов во взаимоотношениях между ними. Система государственной службы субъектов Федерации должна строиться на балансе двух начал - унитарного и федеративного, крайне необходимых для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства.