Минимальные конституционные корректировки

Вариант первый можно назвать консервативным, поскольку он предполагает внесение минимальных изменений в конституционный текст. Для этого предлагается просто вернуться к той модификации смешанной формы правления, которая была одобрена на пленарном заседании Конституционного совещания 13 июля 1993 г. Другими словами, предлагается использовать формулировки, выработанные до того, как длительный кризис перешел в силовую стадию в октябре 1993 года. Ведь эти формулировки были объектом длительных и трудных согласований, а, значит, они не несут на себе печать «победы» какого-то одного института, т.е. более сбалансированы. Кроме того, в этом случае речь пошла бы об обращении к решениям, подготовленным и принятым собранием, (Конституционным совещанием) обладавшим определенной легитимностью – в силу того, что на нем был представлен широкий спектр представителей общества как в политическом, так и в территориальном смыслах. Таким образом, могла бы быть сведена к минимуму опасность произвольности и конъюнктурности корректировок.

Первое изменение касается статей 111 и 116 действующей Конституции РФ. В ст.111, напомним, речь идет о процедуре дачи согласия Государственной Думой для назначения Президентом Председателя Правительства, а в ст.116 – о том, что Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ.

Как говорилось выше, существующий порядок назначения Председателя Правительства позволяет Президенту навязать Государственной Думе любую кандидатуру. Задача коррекции состоит в том, чтобы хотя бы отчасти вернуть смысл согласования, несколько усилив роль Государственной Думы. Предлагаемая коррекция предполагает переход к той редакции соответствующей нормы, которая была одобрена Конституционным совещанием. Она устанавливает что:

1) назначение Председателя Правительства производится Государственной Думой по представлению Президента;

2) одна и та же кандидатура не может предлагаться Президентом более двух раз;

3) в случае трехкратного отклонения кандидатур Президент лишь вправе, но не обязан, как сегодня, распустить палату. При этом он может назначить лишь исполняющего обязанности Председателя Правительства.

Радикально такая редакция вряд ли что изменит, но она хотя бы позволит создать некоторую основу для политического диалога. Во всяком случае, у главы государства появится возможность вести консультации с лидерами думских фракций даже после трехкратного отклонения президентской кандидатуры премьера. К этому его может подталкивать хотя бы то обстоятельство, что в противном случае ему придется работать не с полноценным премьером и его Кабинетом, а только с исполняющим обязанности (соответственно, и все члены Правительства будут вынуждены иметь приставки «И.О.»). Вряд ли глава государства будет безразличен к этому.

Что касается ст.116, то обязанность Правительства РФ сложить полномочия перед вновь избранной Думой будет иметь отнюдь не только символическое значение. Да и для общества связь между парламентскими выборами и формированием Правительства станет гораздо более прозрачной. Во всяком случае гражданам будет легче наблюдать за тем, посчитается ли Президент с раскладом политических сил, который наиболее ярко виден именно в результате выборов в Государственную Думу.

Предлагаемая редакция ст.111 Конституции может иметь следующий вид:

«Статья 111

1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Государственной Думой по предложению Президента Российской Федерации.

2. Предложение по кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после первого заседания Государственной Думы нового созыва или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

3. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, предложенной Президентом Российской Федерации, он вносит вопрос о назначении Председателя Правительства Российской Федерации на новое рассмотрение Государственной Думы. Одну и ту же кандидатуру Президент вправе предложить не более двух раз.

4. При повторном отклонении кандидатуры Государственной Думой Президент Российской Федерации не позднее месяца со дня внесения первого предложения третий раз вносит на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру Председателя Правительства.

5. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации может принять решение о роспуске Государственной Думы и назначить исполняющего обязанности Председателя Правительства Российской Федерации».

Вторая принципиальная новелла затрагивает формулировку ч.2 ст.117 Конституции РФ. Напомним, что она укладывается в одно предложение: «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации». Об огромном политическом значении этой, на первый взгляд, мало что значащей нормы мы уже говорили. Собственно, вся новейшая история страны демонстрирует ее потенциал для формирования единоличной власти.

Если же мы ведем речь о том, чтобы хоть немного укрепить роль палат парламента и политических партий, хоть как-то усилить влияние парламентских выборов и соотношения сил в Государственной Думе на реальную политическую и экономическую жизнь, то следует поставить решение об отставке Правительства в определенную зависимость от итогов этих выборов и от соотношения политических сил в целом. В этих целях опять-таки мы обращаемся к формулировкам, одобренным Конституционным совещанием предлагается. Соответственно ч.2 ст.117 Конституции РФ приобретет следующий вид:

«Статья 117

2. Президент Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос об отставке Правительства Российской Федерации. Если представление Президента Российской Федерации об отставке Правительства Российской Федерации не будет рассмотрено Государственной Думой в недельный срок после его внесения, Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации».

10.3. Абрис конституционной реформы

В рамках второго, более радикального и широкого варианта [123] необходимыми представляются преобразования по двум направлениям.

Первое – корректировка конституционногостатуса самого Президента РФв целях придания главе государства более отчетливого характера действительно надпартийного института. Поясним, что имеется в виду.

Действующая Конституция РФ создает весьма обманчивую картину. Если не особенно вчитываться в ее нормы, можно составить впечатление, будто Президент РФ является нейтральным к политическим силам главой государства. Об этом свидетельствует большинство конституционных норм, закрепляющих его обязанности и возможности. В целом так оно и есть. Тогда почему Президент у нас имеет широкие возможности для политического (в партийном его значении) доминирования? Да как раз потому, что, как мы попытались показать, на это его нацеливают нормы, занимающие гораздо меньший объем, но фактически превращающие его из независимого арбитра в «одну из сторон», т.е. такого активного политического актора, который неизбежно нарушает равенство возможностей участников политической конкуренции, а затем и сам начинает регулировать их «вход» на политический рынок.

Коллеги-конституционалисты могут заметить, что в конституциях европейских государств со смешанной формой правления тоже можно видеть полномочия, закрепляющие роль президента как политического актора. Верно, и в литературе по конституционному праву^[124] такая роль не оценивается как нечто выходящее за рамки представлений о конституционном строе. Почему же Россия должна здесь стать исключением? Речь идет не об исключительности, а лишь о модификации смешанной формы правления. Разумеется, при исполнении обеих главных ролей Президента РФ, о которых говорилось в Главе 2 настоящей работы – «хранителя» и «арбитра», – он так или иначе все равно будет действовать как политический актор. Этого не избежать, если мы не собираемся превращать главу государства в церемониальную фигуру. Но в таком случае становится принципиально важно строго определить пределы президентской компетенции и зоны его ответственности.

В чем должен состоять основной смысл президентской компетенции? В том, чтобы она в целом ориентировала его на выполнение функции основного защитника демократической государственности. На это также может последовать возражение: разве все иные публично-властные институты не должны защищать демократические принципы? Ответ наш может показаться странным, но он – отрицательный. Разумеется, это не означает, что депутаты Думы, члены Совета Федерации, Правительство, суды, губернаторы и т.д. должны быть настроены против демократических принципов. Нет, конечно, хотя нельзя исключать, что какие-то политики, высокие должностные лица не будут считать демократию полезной, тем более необходимой для развития страны системой организации власти. Но даже если они и не исповедуют антидемократических взглядов, основная профессиональная мотивация политических деятелей и лиц, замещающих государственные должности, связана все-таки не с защитой демократической государственности, а с достижением иных целей, диктуемых самим их институциональным положением (например, руководители органов исполнительной власти понимают, что с них будут спрашивать не за уровень демократизма, а за эффективное управление; судьи понимают, что для них самое важное – правосудие и т.д.). И только главе демократического правового федеративного, социального и светского государства должна быть имманентна забота о поддержании, укреплении, защите всех этих конституционных характеристик России. Только в этом или главным образом в этом смысле Президент должен быть политиком. Не в качестве субъекта politics, а в качестве субъекта policy в сфере государственного строительства.

Но если Президент должен отвечать только за защиту конституционного порядка, предполагает ли это его беспартийность? Формально ее можно, разумеется, предусмотреть, т.е. конституционно запретить члену какой-либо политической партии замещать президентскую должность. По логике вещей главе государства лучше бы, конечно, быть беспартийным. Но будет ли он таковым являться в реальности? Никуда его мировоззрение, идейные пристрастия, ценностные предпочтения не денутся. На наш взгляд, вообще институт приостановления членства в партии есть узаконенное лицемерие, хотя понятно, что он введен для того, чтобы у партийных функционеров не было соблазна диктовать своему однопартийцу на государственной должности какие-то решения и действия. Однако для недопущения этого достаточными оказываются строгие законодательные условия осуществления той или иной должности. Тем более это относится к должности президента страны. Вот почему не следует обязывать его быть беспартийным. Есть и другой аргумент против формальной беспартийности. Поскольку так или иначе, как мы уже сказали, Президент будет принимать политически (партийно) окрашенные решения, избиратели смогут судить по ним и о соответствующей партии, и об объективности самого главы государства.

Итак, в Конституции должна быть по-новому описана общая роль Президента России как главного хранителя российской государственности и предопределено его дистанцирование от партийной политики. В этих целях необходимо несколько изменить нынешнюю ст.80 Конституции РФ.

Во-первых, кроме закрепления сердцевины статуса Президента РФ как главы государства (ч.1) в целях нормативного разъяснения нужно добавить, что он олицетворяет единство власти в Российской Федерации, является гарантом основ конституционного строя.

Во-вторых, в ч.2, где сейчас перечисляются основные функции Президента как главы государства, стоит внести дополнение, закрепляющее, что он обязан поддерживать общественную стабильности и правовой порядок в стране.

В-третьих, ч.3 данной статьи предлагается изложить совершенно по-иному, поскольку в настоящее время в ней закрепляется как раз та функция, которая резко нарушает принцип разделения властей и является основой для дисбаланса властных прерогатив в государственной власти в целом. Речь идет об обязанности Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики. Вместо данной ликвидируемой нормы предлагается эту часть изложить следующим образом: «В случаях возникновения угроз национальной безопасности или нормальному функционированию органов государственной власти Президент Российской Федерации обращается к народу с посланиями, в которых он информирует о принимаемых им мерах».

В-четвертых, предлагается дополнить данную статью нормой, которая предусматривает возможность правового ограничения президентских прерогатив путем законодательного регулирования порядка осуществления главой государства своих полномочий. Часть 5 ст.80 могла бы звучать так: «Порядок осуществления Президентом Российской Федерации своих полномочий, иные вопросы, связанные с организацией деятельности Президента Российской Федерации, а также гарантии его неприкосновенности, условия материально-бытового и социального обеспечения определяются федеральным конституционным законом».

Разумеется, такое общее закрепление рамок президентского статуса само по себе не способно ограничить президентскую власть. Но оно задаёт вектор для закрепления конкретных полномочий президента и способно служить основанием для возможной правовой оценки тех или иных его действий и решений в будущем.

Второе направление конституционной реформы означает, как и в первом варианте, более сбалансированноераспределение властных полномочий Президента и Государственной Думы в вопросе о формировании и воздействии на деятельность Правительства. Однако во втором варианте предполагается более широкий спектр изменений и дополнений. При этом мы бы хотели обратить внимание на то, что создание сбалансированной системы разделения властей означает не механическую передачу части нынешних президентских полномочий другим властным институтам, а, с одной стороны, создание реальных, а не мнимых противовесов, с другой, – наделение его даже некоторыми дополнительными полномочиями, которые действительно соответствуют выполнению его роли главы государства, позволяют ориентировать президентскую деятельность (мотивировать Президента) на защиту конституционного порядка и выведение из политических тупиков и кризисов.

Понятно, что основная проблема при создании институциональных условий для эффективной системы сдержек и противовесов, лежит в сфере формирования Правительства РФ. Чтобы Правительство стало политически ответственным институтом, его состав и соответственно курс в большой степени должны зависеть от итогов парламентских выборов (выборов депутатов Госдумы). В этих целях предлагаются две основные новеллы:

а) Правительство обязано слагать свои полномочия перед вновь избранной Государственной Думой. Сейчас оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом;

б) представлять кандидатуру премьер-министра для его назначения Государственной Думой должен не Президент РФ, как это предусмотрено действующей Конституцией, а, наоборот, Дума должна представлять Президенту кандидатуру Председателя Правительства для назначения на эту должность.

В связи с этим возникают важные вопросы. Первый: как следует поступать Президенту, если расклад политических сил в Думе таков, что вопрос о кандидатуре главы Правительства никак не может быть решён, т.е. не достигается компромисс? И второй: обязан ли Президент утвердить премьера, если и когда в Думе достигнут компромисс по кандидатуре, или он имеет право выбора, т.е. может отвергнуть кандидата?

В предлагаемой модели Президент РФ, хотя и не должен вмешиваться в межпартийные отношения, он не превращается в сугубо представительский институт. В связи с этим предлагается следующее: если фракции в Думе в достаточно короткий срок, скажем, до месяца, не достигли компромисса по кандидатуре премьер-министра, то Президент должен иметь право самостоятельно назначить на эту должность человека по своему выбору. Однако такое назначение действительно лишь в течение одного года. За 20 дней до истечения годичного срока Дума должна рассмотреть вопрос о доверии данному «временному, или чрезвычайному» Кабинету. При вотуме доверия он продолжает действовать уже в стабильном режиме. Если же выражен вотум недоверия, то он должен быть конструктивным. Это весьма распространенный в мире механизм, который в нашем случае будет означать, что Президент обязан отправить «своё» Правительство в отставку только при наличии нового кандидата в премьеры, по которому в Думе достигнут компромисс. Если же и на этот раз согласие между фракциями не достигнуто, Правительство продолжает работу в обычном режиме, что, однако, не ограждает его от последующего выражения недоверия, голосование по которому может состояться только при определенных условиях, о которых мы скажем чуть ниже. Эти условия относятся и к голосованию о доверии/недоверии партийного Правительства, т.е. составленного на основе думской коалиции.

Таким образом, Президент тут выступает в роли «запасного механизма» при формировании Кабинета, что предохраняет от «впадин безвластия». Предлагаемый порядок будет стимулировать думские фракции к поиску компромиссов, развивать культуру согласия. В том же направлении он будет подталкивать и Президента: будучи заинтересован в стабильном правительстве, он будет стремиться назначать «временного» премьера скорее всего из числа кандидатур, которые при обсуждении в Думе были наиболее популярными. Заметим, что отсутствие такого механизма в новой конституционной системе власти Украины, где также ещё не развита культура политического согласия, во многом и обусловило длительный парламентско-правительственный кризис.

Если отвечать на второй поставленный выше вопрос, то мы полагаем, что Президент РФ должен иметь право выбора – соглашаться или нет с кандидатурой, представленной Думой. Иное дело, что президентское несогласие должно быть мотивировано. Прежде всего, мотивом несогласия Президента с думской кандидатурой премьера должно быть опасение главы государства, что выдвигаемое на должность Председателя Правительства лицо обладает таким мировоззрением, такими деловыми и личными качествами, которые не идут на пользу государственной стабильности или даже могут создать угрозу конституционным принципам государственности. В этом случае от Президента может потребоваться его институциональная сила, чтобы противостоять назначению такого премьер-министра. Однако если фигура премьера воспринимается в Думе настолько единодушно, что поддерживается 2/3 депутатов, то Президент обязан назначить такого человека премьер-министром. В конце концов, с назначением премьера Президент не устраняется от охраны Конституции и у него должны быть другие рычаги для того, чтобы защитить правовой порядок.

Разумеется, возможен вариант, когда Президент окажется мировоззренчески близок премьеру, т.е., например, также является противником демократической организации власти и рыночной экономики. Но предлагаемая нами схема в целом и направлена как раз на то, чтобы конкуренция на президентских выборах была сосредоточена исключительно вокруг идеи защиты конституционного строя, основами которого как раз и являются демократия, правовой характер государственности, федерализм, социальный и светский характер государственности. А вокруг такой идеи конкуренция сосредоточится, если на это будет нацеливать сам характер «зоны ответственности» Президента.

Предлагается также установить новый порядок подписания законов Президентом: он должен быть вправе подписать и обнародовать федеральный закон только при наличии обязательной подписи (контрасигнатуры) премьер-министра. Президент должен быть связан мнением Правительства о том или ином законе.

Наконец, необходимо защитить Правительство не только от своеволия Президента, но и от депутатского диктата. Это может быть достигнуто, в частности, тем, что:

а) должны быть установлены относительно чёткие основания для выражения недоверия правительству. Ими могут быть:

· неудовлетворительная оценка исполнения федерального бюджета;

· неудовлетворительная оценка отчета о ходе выполнения правительственной программы;

· результаты работы следственной парламентской комиссии;

б) проголосовать за решение о недоверии должно не менее 2/3 от состава Думы. Вотум недоверия и в этом случае должен быть «конструктивным», т.е. Дума должна в определённый срок предложить нового кандидата на должность премьера;

в) должно быть сохранено существующее ныне право «встречного» предложения Правительства о доверии ему, но опять-таки в определенных случаях:

· при непринятии проекта федерального бюджета в первом чтении;

· непринятии внесенного Правительством проекта федерального закона, предусматривающего увеличение доходов или сокращение расходов федерального бюджета.

Если Правительство получает вотум доверия, соответствующие законы должны считаться принятыми в первом чтении.

***

Здесь не говорится о других коррективах конституционного текста, касающихся, например, правового статуса палат Федерального Собрания, начиная с порядка их формирования, количественного состава и заканчивая законодательной процедурой. Потребуются, видимо, и изменения в конституционном регулировании судебной системы и статуса судей. При проведении конституционной реформы необходимо будет по-иному описать статус прокуратуры, а также закрепить систему и основы деятельности избирательных комиссий. Об всем этом здесь не говорится не только потому, что эти проблемы выходят за рамки основной темы, но и потому, что привлечение к ним внимания может заглушить драматическое звучание главной проблемы – дисбаланса прерогатив в системе разделения властей, который объективно и последовательно ведет к дискредитации основных характеристик нашего государства. Именно в этом дисбалансе сегодня «воспаленный нерв» нашей государственности.

Заключение

Когда, перефразируя Б. Окуджаву, выплеснуты «все слова, что давно лежат в копилке», уже не остается ни сил, ни желания, ни мыслей даже для того, чтобы просто обобщить сказанное. Поэтому лишь кратко резюмируем.

Каковы бы ни были рационалистические, а может, и мистические причины формирования той государственной конструкции в России после крушения коммунистического ига, с точностью можно сказать одно: образ российской публичной жизни оказался далек от того образа, который рисует наша Конституция. Мы сознательно апеллируем именно к официальному акту, а не, скажем, к представлениям о желаемой российской государственности таких замечательных правовых мыслителей, как Чичерин, Новгородцев, Ильин, Кокошкин и другие, которые при всех их различиях, мечтали о государстве, уважающем и обеспечивающем свободу и достоинство человеческой личности; или к тем чертам чаемой государственности, которые стали проглядывать в конце 1980-х – начале 1990-х годов, и за зыбкий образ которой голосовали в то время большинство российских граждан. Так вот, мы избрали критерием только конституционный текст, чтобы максимально снять «идеологический», или «партийный» характер прозвучавшего выше утверждения.

Впрочем, мировоззренческая позиция все равно всегда видна по самому характеру исследования. В отличие от естественных наук в науках общественных, в т.ч. в правовой, никуда не деться, как бы кто ни хотел, от ценностей, исповедуемых авторами. И все же такой «объективный субъективизм» не может служить причиной отказа от «субъективного объективизма». Другими словами, при любой мировоззренческой позиции историк ли, социолог или философ, но в особенности юрист в угоду своей идеологической позиции не должен отбрасывать неудобные факты или односторонне трактовать те или иные решения. Нам самим трудно судить, удалось ли придерживаться такого подхода, но стремление к этому было.

Конечно, нас можно обвинить в «партийности» самого изначального пункта, поскольку мы даже не доказываем, почему нужны демократия и правовая государственность, а просто воспринимаем их как безусловную данность. Но повторим: даже если мы и считаем демократическую и правовую организацию власти аксиомами, то выступаем в данном случае не как «проводники какой-то партийной идеологии», а как законопослушные граждане, ибо таковы характеристики России, данные ей Конституцией.

Итак, констатируя разрыв между тем, что закрепляет Конституция РФ в нормах об основах конституционного строя или о правах и свободах личности, и публично-правовой реальностью (подробное описание такого разрыва заслуживает отдельной книги), мы в который раз сами перед собой ставим кардинальный вопрос: неужели всего несколько положений, закрепленных в «технологических» главах Конституции РФ (об устройстве самой власти), способны настолько отдалить реальность от гуманистического духа, которым дышит конституционный текст?

Если бы мы дали односложный утвердительный ответ, то расписались бы в собственном «юридическим кретинизме» – так в нашей профессиональной среде зовется слепое преклонение перед юридическими инструментами. Однако не можем дать и просто отрицательный ответ. Драматическая сложность любой крупной социальной проблемы как раз и состоит в том, что трудно определить, в какой «очередности» и в каких «пропорциях» оказывают влияние на тот или иной процесс два фундаментальных фактора – институциональный и ментальный. Но мы уже продвинемся вперед, если хотя бы будем понимать, что на социальную (тем более – политическую) жизнь влияние оказывают оба фактора.

Наше исследование мы посвятили тому, почему и какое влияние оказывает именно институциональный фактор. Однако даже при таком ракурсе мы затрагивали и мотивационную сферу. При этом исходили отнюдь не из психологических крайностей. В частности, моделируя поведение политического моносубъекта, мы презюмировали рациональное поведение, т.е. не пытались представить его каким-то «демоном», но равным образом не представляли его и «святым»[125]. Пусть истории известны те и другие правители, но для модели (во всяком случае, для нашей модели) недопустимо исходить ни из того, ни из другого допущения. Вот почему мы пытались обрисовать, как поведет себя обычный человек в конкретных институциональных условиях. Впрочем, и понятие «обычный» обязано только авторским представлениям о норме, т.е. предполагает, что и сами авторы соответствуют этой норме. Мы, разумеется, не стали прилагать к работе копии справок о том, что не состоим в психоневрологическом диспансере. Полагаем, что сам читатель смог оценить, насколько нормально (рационально) поведение абстрактного героя и иных персонажей в нашей модели.

Итак, если вернуться к вопросу о роли конституционных норм, закрепляющих определенную конструкцию государственной власти, ответ можно сформулировать следующим образом.

При распространенном в стране правовом нигилизме, степень которого, правда, на наш взгляд, преувеличивается, конституционные нормы, лежащие в основе публично-властной конструкции, соблюдаются достаточно строго. И это понятно. С одной стороны, их соблюдение выгодно правящему классу, ибо это не только укрепляет легитимность государственных институтов, но и противостоит хаосу и неконтролируемой борьбе за властные прерогативы. С другой стороны, в отличие от норм, регулирующих иные конституционно-правовые отношения, например, в области прав человека или общих норм об основах конституционного строя, нормы, закрепляющие конструкцию власти, весьма конкретны и почти не допускают субъективных оценок по поводу меры соблюдения той или иной конституционной нормы.

В этой связи заметим, что идущее еще от Ленина и до сих пор признаваемое некоторыми государствоведами деление конституций на реальные и фиктивные, не имеет правового характера и в свое время было предназначено только для спекулятивных пропагандистских целей. Каким бы политическим путем ни была принята конституция (как «декларация о политической победе» или как результат общенационального консенсуса); основана ли она на принципах конституционализма или только закрепляет чью-то монопольную власть, – во всех случаях устройство самой власти в формальном смысле довольно точно соответствует нормам, закрепляющим его[126]. Разрыв же с реальностью, если он есть, может касаться лишь конституционных норм общего характера, прежде всего, так называемых норм-принципов и норм-деклараций, но, главное, норм, закрепляющих права и свободы граждан.