Теоретические подходы к изучению государственной службы и их взаимосвязь. Теория «идеальной бюрократии» М. Вебера: основные положения, связь с практикой. Модель У. Нисканена и ее основные выводы.

«Идеальный тип» бюрократии М. Вебера

Бюрократия - синоним профессионализма в сфере государственного управления и воплощение легального типа власти (по М.Веберу).

«Идеальные» характеристики бюрократии:

• независимая от конкретных личностей структура органов власти;

• иерархия должностей, предполагающая карьеру на основе специализации;

• свободный наем сотрудников согласно определенным критериям и правилам;

• наличие денежного вознаграждения, отказ от доходов из других источников;

• разделение труда и определение сферы компетенции каждого чиновника;

• определенные, фиксированные, известные всем и не подлежащие субъективному толкованию правила деятельности (процедуры);

• соблюдение дисциплины и обязательность контроля

Степень эффективности деятельности бюрократии определяется заданными извне целями и доступными ей средствами.

Достижение целей организации обеспечивается установлением и соблюдением процедур.

Главная идея Вебера: при установлении легального типа власти в сфере государственного управления происходит переход от личностных отношений к безличностным.

Как сочетается «идеальный тип» бюрократии с реальностью?

Вебер считал: не «бюрократия эффективна», а «бюрократия способна на эффективность». При соблюдении сформулированных принципов и со временем бюрократия становится эффективней, но это не значит, что она эффективна в принципе. Тем не менее, «идеальный тип» бюрократии– отнюдь не бесполезная конструкция.

В настоящее время эта модель широко используется как инструмент анализа или как цель при реорганизации государственной службы.

Основной акцент в теории сделан на институциональную структуру государственной службы. При установлении легального типа власти в сфере государственного управления происходит переход от личностных отношений к безличностным (равное отношение ко всем клиентам, приоритет профессиональной этики). Этим достигается неперсонифицированность и функциональность бюрократии. М. Вебер не анализировал мотивацию госслужащих: становясь чиновником, человек принимает на себя определенные обязанности в обмен на социальную защищенность, что и является основанием его лояльности и ответственности.

Эффективность деятельности бюрократических организаций (модель В. Нисканена)

Вильям Нисканен, «Bureaucracy and Representative Government» (1971).

Постоянное стремление к расширению должностных обязанностей и власти – это типичная черта бюрократического поведения. Чиновники максимизируют собственную полезность, которая является функцией от размера ведомства. Нисканен предложил модель, описывающую взаимодействие отдельного ведомства и правительства. Эта модель объясняет природу результата деятельности бюрократии и ее неэффективности.

В. Нисканен: участие бюрократии в производстве услуг общественного сектора всегда приводит к перепроизводству данных услуг.

Бюрократия, будучи частью общественного сектора, финансируется из государственного бюджета, т.е. бюрократия в обмен на свои услуги получает от правительства некий объем финансирования (бюджет), который является стоимостью выпуска услуг бюрократии для населения.

Ведомство стремится получить как можно большую плату за предоставляемые услуги.

В условиях отсутствия конкуренции (государство – монопольный производитель многих услуг) размер бюджета ведомства определяется его стратегическим выигрышем от асимметрии информации. Информация, которую ведомство скрывает от правительства и представительной власти, касается как объема услуг, предоставляемых ведомством, так и действительных издержек на предоставление данных услуг.

Согласно Нисканену, бюрократическое поведение в принципе неэффективно, деятельность бюрократии ограничена не равенством предельной стоимости и предельных издержек, а объемом финансирования из бюджета. Результат бюрократического поведения – убыток общества, неэффективное распределение ресурсов. Из данной модели не следует, что бюрократия работает себе в убыток, хотя результат ее деятельности не определен.

В целях противодействия убыткам общества Нисканен предлагает несколько изменений в структуре бюрократии, направленных на устранение информационных преимуществ бюрократии:

- конкуренция ведомств за право предоставления услуг,

- утверждение в качестве подрядчиков частных лиц,

- усиление контроля.

Работа В. Нисканена широко обсуждалась, она получила как положительные, так и критические отзывы.

Критики писали о том, что

- отношения между чиновниками и политиками более симметричны: бюрократия не всесильна и не самостоятельно определяет свои объемы производства и финансирования;

- не учтен ряд важных факторов – технология принятия решений, структура организаций и т.п.;

- проигнорирована сторона спроса.

Модель Нисканена
Мотивация бюрократии

• Поведение чиновников аналогично поведению менеджеров и собственников фирм, максимизирующих прибыль.

• Что максимизируют чиновники?

В ситуации отсутствия прибыли бюрократия максимизирует бюджет ведомства, т.е. объем финансовых средств, предоставляемых ведомству ежегодно вышестоящей организацией.

Рациональное поведение бюрократии

Бюрократия взаимодействует с представительной властью, обладая монополией на информацию об издержках и реальном объеме выпуска.

При слабом контроле со стороны финансирующего органа ведомства будут производить почти вдвое больше, чем в оптимальном случае требуется обществу.

B=aQ-bQ2, где 0<Q<a/2b B – бюджет ведомства Q – выпуск ведомства

Вывод

При заданных условиях и спросе и бюджет и выпуск ведомства могут быть почти в двое больше, чем у конкурентных фирм, действующих в тех же условиях.