Разграничение компетенции в федеративных государствах между федерацией и субъектами: основные модели (способы) разграничения.

Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида:

1. в исключительной компетенции федерации, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их.

2. в исключительной компетенции субъектов федерации, где только их органы могут иметь и осуществлять полномочия власти.

3. совместные федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам и органам субъектов федерации.

4. совместные федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам и органам субъектов федерации.

к исключительному ведению федерации относят:

1.внешние сношения;

2.оборона и руководство вооруженными силами;

3.установление границ и таможенное дело;

4.объявление войны и заключение мира;

5.кредитная и валютная политика, эмиссия денежных знаков;

6.установление единой системы мер и весов;

7.федеральные финансы и налоги;

8. учреждение федеральной системы правоохранительных и судебных органов.

 

Предметы совместного ведения:

1.социальное обеспечение;

2.земельное, трудовое право;

3.образование, культура, искусство;

4.здравоохранение;

5.охрана окружающей среды,

6.демографическая политика;

 

В исключительном ведении субъектов находятся:

1.организация органов местного самоуправления

2.внутрисубъектная торговля

3.управление экономикой и хозяйством

4.местные налоги

5.общественный порядок.

 

Формы контроля федерации над субъектами:

1. Деятельность органов конституционного контроля. В США, Канаде и ряде других стран, где действует американская модель, конституционный контроль выполняет общая судебная система (например, Верховный Суд США).. В большинстве стран Европы конституционный контроль осуществляет специальный конституционный суд (Германия, Австрия и др.). Результат последующего конституционного контроля за соблюдением размежевания компетенции – лишение акта юридической силы.

2. Применение определенных мер принуждения.введение чрезвычайного положения на территории субъекта; введение президентского правления (за время существования Индийского Союза президентское правление вводилось более 70 раз). приостановление собственного правления (правительство федерации распускает правительство субъекта) – возможно в ФРГ. интервенция – введение вооруженных сил на территорию субъекта.

3. Финансовая зависимость. Распределение финансовой (налоговой) компетенции между федерацией и ее субъектами осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой поддержки центра просто не может существовать.

28. Конституционный статус и виды субъектов зарубежных федераций. Территориальный, национальный и иные признаки (способы) образования субъектов федерации в зарубежных странах

Федерация (лат. foederatio -объединение, союз) -форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью.

Семь из восьми крупнейших государств мира имеют федеративное устройство. Их общая территория охватывает половину всей площади Земли, а население превышает 1,5 млрд. человек. Всего в мире насчитывается 26 федеративных государств, занимающих 51,8% поверхности Земли, жители которых составляют 39% мирового населения. Среди них два крупных североамериканских государства США и Канада, европейские ФРГ, Австрия, Швейцария, Бельгия, ряд государств Афро-Азиатского региона (Индия, Танзания, Объединенные Арабские Эмираты, Папуа Новая Гвинея и др.).

Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:

1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией.

2. В отличие от унитарного государства территория федеративного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации.

3. Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как правило, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений.

4. В большинстве зарубежных федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов.

5. В большинстве зарубежных федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного государства. Предпосылкой получения гражданства субъекта федерации является наличие общефедерального гражданства.

6. Отличительным признаком федеративного государственного устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федеративном государственном устройстве (например, в Пакистане по Конституции 1962 г.).

В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федеративных государствах (исключение -Федеративная Республика Коморские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместноорган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориальным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, может быть выборной или невыборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. При этом в одних странах (США,Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавливается равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представительство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъект государства.

7. В федеративном государстве наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. Порядок их организации и компетенцию определяют, как правило, конституции субъектов федерации.

Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнительная власть обладает более широкой компетенцией.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно. Например, в науке до сих пор нет единого подхода к тому, что представляет собой Европейский Союз.

Федерация — государство сложносоставное, объединяющее в себе несколько других государств или государственных образований. Федерацию можно уподобить двухэтажному зданию. На первом этаже располагаются входящие в федерацию государства (государственные образования), обладающие государственными атрибутами (учредительным актом высшей юридической силы, системой высших и центральных органов, территорией, государственными символами, др.) и именуемые субъектами федерации. На втором этаже находится собственно федеративное государство, являющееся, таким образом, государством надстроечным.

Федеративные государства возникают двояким образом: 1) путем объединения нескольких суверенных государств в одно новое без утраты ими государственного статуса. Здесь федерация возникает как бы снизу; 2) путем придания унитарным государством статуса государственности своим первичным политико-территориальным частям с сохранением за собой государственного суверенитета. В данном случае унитарное государство само преобразует себя в федерацию, т.е. создание последней идет сверху.

Федеративной форме государственного устройства близка конфедерация — межгосударственное объединение. Обычно говорят: федерация — это союзное государство, а конфедерация — союз государств. Как и федерация, конфедерация имеет два этажа. На первом — объединившиеся в конфедеративный союз государства, а на втором — конфедеративная надстройка в лице общеконфедеративных органов.

Конфедерация отличается от федерации тем, что конфедеративная надстройка не превращается в самостоятельное государство, не получает государственного суверенитета. Субъекты конфедерации сохраняют суверенитет, полную международную правосубъектность. К объединениям конфедеративного типа можно отнести складывающийся союз Российской Федерации и Белоруссии. В этом же направлении способна продолжать свое развитие такая региональная международная организация, как Содружество Независимых Государств, возникшая на месте распавшегося Союза ССР.

В конфедерациях законодательное, территориальное, управленческое верховенство остается за субъектами конфедерации. Они вправе отменять на своей территории действие актов конфедеративных органов, даже принятых в пределах их компетенции. Субъекты федерации таким правом не обладают.

Близкой к федерации формой государственного устройства является унитарное государство с наличием законодательно-территориальных автономий. Федерация отличается от унитарного государства, включающего в свой состав законодательно-территориальные автономии, разным правовым статусом субъектов федерации и законодательно-территориальных автономий.

Широкая самостоятельность автономий проистекает из воли унитарного государства, которое вправе в одностороннем порядке преобразовывать свои автономии в обычные административно-территориальные единицы или вообще упразднять территориальные образования. В федерациях федеративный центр не вправе в одностороннем порядке без согласия субъектов федерации изменять не только отдельные элементы их статуса, но и вообще любые элементы их конституционного правоположения.

К федеративным относится 21 государство, в которых проживает около трети населения земли. Широкое распространение федеративного устройства не случайно. Сложносоставной характер федерации как государства произволен от многоэлементного состава общества, цементируемого данным государством. К такой форме организации тяготеют страны, состоящие из множества регионов, отличающихся природно-экономическими, культурными, этническими и другими условиями, и в то же время заинтересованные друг в друге, прежде всего в духовно-идеологическом и экономическом планах.

Этим странам федеративная форма позволяет увязать коренные интересы отдельных регионов и их совместные интересы, выражаемые федеративной надстройкой, поскольку федерация дополняет суверенитет государственного центра государственной самостоятельностью отдельных регионов. Здесь общегосударственные интересы не довлеют над региональными и местными интересами, потому что последние достаточно эффективно могут отстаиваться субъектами федерации. В то же время существуют и действенные рычаги отстаивания общегосударственных интересов.

Федеративный центр сохраняет за собой законодательное, территориальное, управленческое верховенство на всей территории федерации, вправе проводить в жизнь собственные решения на территории субъектов федерации не только через органы субъектов, но и через свои органы, создаваемые и действующие в субъектах. Таким образом, федерация дает возможность соединять преимущества единого управления в масштабах всей страны с многообразием региональных особенностей субъектов федерации, реализуя принцип единства в многообразии.

Существуют разные виды, федеративных государств. Взглянем на видовое многообразие федераций с точки зрения положения их субъектов.

Симметричные и асимметричные федерации. Все федерации, исходя из соотношения статуса разных субъектов федерации и их отношений с федеративным центром, принято делить на симметричные и асимметричные. Симметричными называют федерации, у которых все субъекты обладают равным правовым статусом, прежде всего в сфере взаимоотношений субъектов федерации с федеративным центром. Напротив, асимметричные федерации — это федерации с разным правовым статусом субъектов, с особенностями правоположения отдельных субъектов (групп субъектов).

Как отмечает В.Е. Чиркин, симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Тем не менее, различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение. Разделение симметричных и асимметричных федераций показывает совпадение (несовпадение) основных, в первую очередь конституционных, прав, обязанностей субъектов федеративных государств.

Симметричная и асимметричная модели федерации также выступают определенными конечными целями, которые в их полном виде, наверное, никогда не достижимы, однако способны ориентировать политическую практику, государственное строительство и направлять их в ту или иную сторону.

Скажем, во многих федерациях существует определенная конкуренция между разными группами субъектов: одни стремятся к получению для себя особого статуса, отличного от статуса иных субъектов (отстаивают идею асимметризма), другие возражают против укрепления асимметричных начал или добиваются для себя прав, ранее полученных иными субъектами (являются сторонниками симметричного федерализма). Таковы, например, взаимоотношения в Канаде между франкоязычным Квебеком и большинством остальных канадских провинций.

Территориальные и национально-территориальные федерации. Федеративные государства делят на территориальные и национально-территориальные исходя из этнической окраски субъектов федерации. Территориальные федерации — государства, состоящие из субъектов федерации, не являющихся национально-государственными образованиями не имеющих особых прав, этнических по, природе. К территориальной федерации относится, например, США. Национально-территориальные федерации — государства, состоящие из национально-государственных субъектов (отражают своеобразие национального состава населения, являются способом решения национального вопроса).

В национально-государственных субъектах наряду с государственным языком федерации вводится, как правило, еще один официальный язык, являющийся национальным языком большинства местного населения данных территорий. Иногда такие языки получают статус официальных языков соответствующих федеративных государств. Так, п. 2 ст. 16 Конституционного акта Канады 1982 г. провозгласил официальными языками Канады английский и французский языки, хотя франкоговорящее население из всех провинций доминирует только в Квебеке и составляет значительную долю населения провинции Нью-Брансуик.

Национально-территориальные федерации включают федеративные государства двух видов: одни полностью состоят из национальногосударственных субъектов (таковыми были Союз ССР, СФРЮ, Чехословацкая федерация); другие включают в свой состав национально-государственные образования наряду с территориальными субъектами, или не имеющими национальной окраски, или являющимися способом государственной организации национального большинства соответствующих федеративных государств (таковой является современная Российская Федерация).

От национально-территориальных федераций необходимо отличать национальные государства, организованные как территориальные федерации, Здесь отдельные субъекты федерации не имеют существенного национального своеобразия по сравнению с другими субъектами, а национальным государством является сама федерация, будучи формой национально-государственного самоопределения национального большинства (Германия, США, др.).

Федерации с суверенными и несуверенными субъектами. Государственная самостоятельность субъектов федерации в разных федерациях различна. По этому основанию возможно выделение федераций с суверенными и с несуверенными субъектами.

Выделение федерации с суверенными субъектами принимается не всеми авторами. Так, Р.А. Мюллерсон утверждает, что субъекты федеративных государств, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями. Суверенитетом в федерации обладает только сама федерация. Государственный суверенитет — интегральное политико-правовое свойство, выражающееся в возможности государства быть полноправным субъектом международного права и обладать верховной властью внутри страны.

Действительно, в федерациях данным свойством обладают только они сами. Однако государственный суверенитет имеет две формы: проявляющуюся вовне и внешне скрытую. Суверенитет государства реален и в случае, если внешне оно выступает частью большего государства, ибо неполная внешняя самостоятельность, подчиненность могут быть обусловлены его свободной волей. Субъект федерации остается суверенным до тех пор, пока сохраняет за собой право свободно в одностороннем порядке изменить наличный статус, например восстановлением своего полного законодательно-территориального верховенства.

Следовательно, государственный суверенитет — это не только полная международная правосубъектность и верховенство, но в первую очередь способность в одностороннем порядке менять свой внешний и внутренний статус, что предполагает возможность приобретения (возвращения) полной международной правосубъектности и законодательно-территориального верховенства.

Юридическим опосредованием государственного суверенитета субъектов федерации выступает их конституционное право на односторонний выход из федерации (право на сецессию), а также на одностороннее изменение статуса субъекта федерации на статус свободно присоединившегося государства (ассоциированного государства). Ассоциированное государство— государство, входящее в состав другого государства на основе двустороннего международно-правового договора между ними и сохраняющее за собой право свободного выхода. Пример ассоциированного государства — ПуэртоРико в составе США.

Субъекты федерации, обладающие одним из этих прав, должны рассматриваться как обладающие государственным суверенитетом. Союзные республики в составе Союза ССР обладали правом на сецессию, а значит и государственным суверенитетом, пусть долгое время лишь де-юре. Субъекты федерации, наделенные широкой самостоятельностью, но не имеющие права на сецессию и на одностороннее провозглашение себя ассоциированными государствами, должны рассматриваться как несуверенные образования.

Конституционные и договорные федерации. Статус субъектов в конституционных и договорных федерациях различен. В конституционных федерациях основными учредительными актами выступают общегосударственные конституции (иные общегосударственные законодательные акты), а в договорных федерациях — федеративные договоры, заключаемые между субъектами федерации.

Если в конституционных федерациях статус самих федеративных государств и их субъектов закладывается и изменяется федеральными органами или населением страны без учета его деления по субъектам федерации, то в договорных федерациях названные вопросы решаются субъектами федерации (их политико-государственными элитами) во взаимном договорном процессе. Во втором случае силы, отстаивающие общефедеральные интересы, остаются как бы в стороне от решения наиважнейших для государства вопросов.

Поэтому даже теоретические споры о выборе между конституционным и договорным федерализмом имеют политическую подоплеку и значение. Большинство федераций в мире — конституционные федерации.

В федерации может одновременно иметься и договор, и конституция, как это было в Союзе ССР, что иногда дает основание для выделения наряду с конституционными и договорными федерациями так называемых конституционно-договорных федераций. Однако не любой федеративный договор носит учредительный характер.

Например, не являются учредительными договоры, заключаемые в Российской Федерации между субъектами федерации, федерацией и ее субъектами — они носят вспомогательный характер по отношению к общероссийской Конституции. Поэтому в конституционно-договорной федерации речь идет не о равной юридической силе и роли конституции и договора, а о наличии того и другого инструментов правового оформления федеративных связей.

Федерации с единым и разделенным законодательным верховенством. В федерациях законодательную деятельность осуществляют как сама федерация, так и ее субъекты, поэтому возникает проблема соотношения законодательных, иных актов федерации и субъектов федерации по их юридической силе.

Прежде всего, эта проблема решается путем разграничения сфер законодательной (нормотворческой) деятельности федерации и субъектов. Законодательные (нормотворческие) полномочия федерации, ее субъектов ограничиваются их предметами ведения и полномочиями, закрепляемыми за ними федеральным конституционным законодательством.

При соотношении компетенции федерации и субъектов федерации можно выделить три сферы:

1. собственных полномочий федерации;

2. собственных полномочий субъектов федерации;

3. совместного ведения федерации и субъектов или, как еще ее иногда называют, сферу конкурирующей компетенции.

Федерация законодательствует либо во всех трех сферах, либо в двух первых. Субъекты федерации принимают законодательные акты в сфере собственных полномочий, а иногда еще и в сфере совместного ведения.

Однако конституционное разграничение правотворческих полномочий не способно полностью снять проблему четкого разведения сфер законотворчества федеративных государств и их субъектов, к тому же наличие сферы совместного ведения (конкурирующей компетенции) предполагает, что по ряду вопросов нормативные правовые акты вправе принимать и федерация, и ее субъекты.

Поэтому в конституционном законодательстве многих федераций введены коллизионные нормы, указывающие на то, чьи нормы — федеральных актов или актов субъектов федерации — пользуются приоритетом и подлежат применению в случае их столкновения между собою. Заложенный в таких коллизионных нормах подход и позволяет делить все федеративные государства на федерации с единым или разделенным законодательным верховенством.

Если федеральное законодательство определяет, что во всех случаях при столкновении федеральных актов и актов субъектов федерации подлежат применению нормы федеральных актов, то перед нами федерация, с единым законодательным верховенством. Если же, например, приоритет федеральных актов в сферах собственных полномочий федерации и совместного ведения федерации, ее субъектов дополнен приоритетами актов субъектов федерации, принимаемых ими в сфере собственных полномочий, над федеральными актами, то налицо федерация с разделенным законодательным верховенством.

Особенности разграничения компетенции в федеративных государствах мира

Необходимость разграничения предметов ведения федерации и её субъектов обусловлена тем, что и федерация в целом, и её субъекты обладают качествами государственности, что выявило необходимость отчертить грань в их полномочиях.

Для разграничения компетенции федерации и её субъектов используются два подхода:

дуалистического федерализма

кооперативного федерализма

Первый исключает, а последний обязательно предполагает совместные полномочия.

Классифицировать способы разграничения полномочий субъектов довольно сложно, однако такая классификация все же была произведена и в основе её лежит сочетание таких элементов как:

1) Исключительные полномочия федерации

2) Исключительные полномочия субъектов

3) Совместная компетенция федерации и субъектов

4) Остаточные полномочия не охваченные ни одним из перечисленных элементов.

Сами способы также могут быть сведены к 5 способам разграничения:

1) Конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению её субъектов. Сама компетенция зачастую устанавливается путем перечисления вопросов, относящихся к её исключительному ведению (так была установлена, например, в Танзании, в Конституции 1977г., аналогичным образом содержит в себе компетенцию федерации Конституция Эфиопии). Само по себе понятие «исключительная компетенция» означает, что только федеральные органы обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. В этом случае дается перечень вопросов, по которым только федеральные органы могут принимать законы, регулировать эти сферы отношений. Компетенция федерации может быть определена и «негативным способом» путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в конституции вопросам. К исключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и сборов, организация федеральных государственных органов и т.д.

2) Устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться, вопросы, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность (США). К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного самоуправления и т. п. В рамках своей компетенции представительные органы субъекта федерации могут принимать местные законы. Какие именно законодательные акты вправе принимать легислатуры субъекта федерации, определяет федеральная конституция.

3) Установление двух сфер компетенции: федерации и её субъектов (Аргентина, Канада и т.д.). часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, но обычно чётко прописаны только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в «негативном плане» указывается какие меры федерация не вправе принимать по отношению к субъектам.

4) В данном случае указывается компетенция федерации, её субъектов и совместная компетенция федерации и её субъектов. Наиболее полный перечень такого рода содержится в Конституции Индии 1949 г., в специальном приложении к которой перечислены 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совместных вопросов и 66 вопросов относящихся к компетенции штатов. В сфере совпадающей компетенции во многих странах действует принцип верховенства федерального права: закон федерации в этом случае имеет преимущество, а субъекты могут издавать законы по тому или иному вопросу этой сферы, если данные отношения не урегулированы федеральным законом.

5) Конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует (Пакистан, Нигерия).

При разграничении полномочий всегда какие то из них остаются неназванными, поэтому конституции практически всегда содержат оговорку по поводу того кому принадлежат остаточные полномочия.

Для осуществления исключительных полномочий федерации на территории субъектов создаются территориальные федеральные органы делегатуры (отделы, управления) тех министерств, которые занимаются вопросами общефедерального значения (внутренних дел, юстиции, труда и т.д.)

Вышеприведенные модели демонстрируют основные варианты распределения предметов ведения и компетенции между федерацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств, не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия. Регулированию этих вопросов в конституционном законодательстве отдельных стран присущи свои детали и особенности.