Правовой режим земель обороны и безопасности

Как говорилось ранее земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории.Особое место в системе земель Российской Федерации занимают земли обороны и безопасности.

Земли обороны и безопасности являются подкатегорией (составной частью, элементом состава) категории «земли специального назначения».

Законодатель определяет земли специального назначения (а значит и для земель обороны и безопасности), устанавливая три присущих им признака. Это земли:

а) расположенные за чертой поселений;

б) используемые или предназначенные для обеспечения деятельности определенного рода организаций и (или) эксплуатации определенного рода объектов, осуществления иных специальных задач;

в) права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным земельным Кодексом, федеральными законами.

А это значит, что данные земли находятся в ведении Российской Федерации, а не в ведении субъектов РФ или совместном ведении Российской Федерации и её субъектов.

Земли, предоставленные для нужд обороны, должны использоваться в соответствии с тем назначением, которое было определено при их предоставлении, а именно, для:

1) строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);

2) разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);

3) создания запасов материальных ценностей в государственном и мобилизационном резервах (хранилища, склады и др.).

На воинские части могут возлагаться обязанности по проведению некоторых общехозяйственных мероприятий на закрепленных за ними землях - по уходу за насаждениями, имеющими научное или культурное значение, обеспечению их сохранности; по борьбе с сорняками и вредителями леса; по борьбе с лесными пожарами.

Федеральным Законом «Об обороне» (как и Земельным Кодексом) установлено, что земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности, а это значит - в собственности Российской Федерации, а не государственных организаций и органов, за которыми они закреплены (или им предоставлены) во владение, пользование и распоряжение (п. 4 ст. 214 ГК РФ).

Органы исполнительной властимогут передавать отдельные земельные участки из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования.

Для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) земельные участки предоставляются в постоянное (бессрочное) пользованиеили в аренду.

Земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд.Согласно ст. 279 ГК РФ такое изъятие осуществляется путем выкупа.

Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти.

Поскольку вопросы обороны относятся к ведению Российской Федерации, постольку выкуп осуществляется Российской Федерацией.

Порядок изъятия земель для нужд обороны в настоящее время установлен ст. 55 Земельного кодекса РФ, согласно которой принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда.

Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.

Решение государственного органа об изъятии земельного участка для государственных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.

При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются.

Согласно ст. 27 Земельного кодекса РФ земли, предоставленные для нужд обороны, изъяты из оборота, т.е. они не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Земли промышленности и иного специального назначения могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства и иного использования.

Порядок закрепления лесов, расположенных на землях обороны, за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны утвержден Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 135.Под закреплением лесов понимается передача федеральному органу исполнительной власти по вопросам обороны лесов, расположенных на землях обороны, в целях постоянного использования их для обеспечения нужд обороны.

Закрепленные за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны леса исключаются из состава лесного фонда.В случае прекращения права пользования участками земель обороны прекращается и право пользования расположенными на них лесами. Эти леса подлежат возврату в лесной фонд.

Закреплению подлежат расположенные на землях обороны леса, ранее входившие в лесной фонд, по состоянию на 1 января 1998 г., а также леса, расположенные на землях, предоставляемых для нужд обороны после 1 января 1998 г.

Закрепление лесов осуществляется на основе данных государственного земельного кадастра, государственного лесного кадастра и государственного учета лесного фонда об участках земель обороны, о расположенных на них лесах и об использующих эти земли и леса организациях федерального органа исполнительной власти по вопросам обороны.

Закреплению подлежат леса, расположенные на земельных участках, предоставленных для нужд обороны, в отношении которых имеются установленные законодательством документы, удостоверяющие их принадлежность к землям обороны. По земельным участкам, в отношении которых документы об их принадлежности к землям обороны отсутствуют, вопрос о закреплении расположенных на них лесов не рассматривается.

Закрепление лесов производится оформлением необходимых документов и составлением акта о передаче (приемке) лесов.

Порядок ведения лесного хозяйства, а также порядок использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны, определяются законодательством Российской Федерации в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.Формы собственности на лесные участки в составе земель иных, кроме земель лесного фонда, определяются в соответствии с земельным законодательством.Лесопользование в пограничной полосе определяется Законом РФ "О Государственной границе Российской Федерации".

Пользование лесами должно осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона "Об охране окружающей среды":

экологические требования, предъявляемые законом к размещению, строительству, вводу в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, в полной мере относятся к военным и оборонным объектам, военной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, к дислокации войск и военной техники (кроме особых ситуаций);

в соответствии с законодательством Российской Федерации военные органы обязаны возместить вред, причиненный окружающей природной среде и здоровью человека;

должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право в установленном порядке посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей.

Поскольку на федеральный орган исполнительной власти по вопросам обороны возложено ведение лесного хозяйства и обеспечение рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны, в системе Министерства обороны РФ на отведенных воинским частям землях организовываются военные лесные хозяйства или военные лесничества.

Государственный контроль за ведением лесного хозяйства, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях обороны, осуществляется федеральным органом управления лесным хозяйством и федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны.

Предоставление водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации.Решение о предоставлении водного объекта в пользование должно содержать:

1) сведения о водопользователе;

2) цель, виды и условия использования водного объекта или его части (в том числе объем допустимого забора (изъятия) водных ресурсов) в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 11 настоящего Кодекса;

3) сведения о водном объекте, в том числе описание границ водного объекта, его части, в пределах которых предполагается осуществлять водопользование;

4) срок водопользования.

 

Для обеспечения безопасности хранения вооружения, другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного и социально-бытового назначения, а также охраны окружающей природной среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам Вооруженных Сил РФ, воинских формирований и органов участках могут устанавливаться запретные зоны. В пределах земель обороны и безопасности могут устанавливаться запретные зоны двух видов:

внутренние, расположенные внутри, в границах расположения военного объекта; в них допускается пропускной режим прохода и проезда;

внешние, устанавливаемые органами, которые издают акты об отводе земель; здесь вводятся ограничения на некоторые виды строительства, размещение объектов связи и иных средств информации, топографические и картографические работы.

В состав земель промышленности, в том числе земель обороны и безопасности в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

Земельные участки, которые включены в состав таких зон, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, но в их границах может быть введен особый режим их использования, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон.

 

Таким образом, вопросы земель обороны и безопасности находятся исключительно в ведении Российской Федерации, что несомненно является особенностью их правового режима и отличает их от земель других категорий.

Земли обороны и безопасности предназначены для решения специальных задач указанных в законе.

Вместе с землями в распоряжение воинских частей и формирований переходят леса и воды, расположенные на этих землях, что оставляет отпечаток на режиме пользования землями.

 

Правовой режим земель органов федеральной службы безопасности

Обеспечение государственной безопасности является важнейшей внутренней функцией любого современного государства. Конституция Российской Федерации отнесла данную функцию к исключительной компетенции Российской Федерации. Государству политически необходимо осуществлять эффективное управление рядом объектов собственности и, в первую очередь, обеспечивающих стратегические и оборонные интересы, несмотря на то, что в последнее десятилетие земельное законодательство развивается в направлении частноправовых начал.

Регулирование отношений, связанных с такими объектами, обеспечит безопасность личности, общества и государства. Земли органов федеральной службы безопасности (далее - фсб) являются ярким тому примером.

Определение особенностей правового режима таких земель способствует правильному применению правовых норм, совершенствованию земельного законодательства.

По мнению А.С.Белых под правовым режимом земель органов фсб предлагается понимать установленный нормами права круг титульных владельцев земель органов фсб, содержание вещных и обязательственных прав на земельные участки, механизм управления в сфере использования земель органов фсб и их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель, установления видов разрешенного использования, территориального зонирования, ограничения прав землепользователей.

Нормативное закрепление правового режима земель органов фсб осуществляется как на различных уровнях (федеральном, региональном и муниципальном), так и различными отраслями права (земельным, военным, гражданским, экологическим и т.д.).

К числу нормативных правовых актов федерального уровня относится, прежде всего, Конституция Российской Федерации, которая, закрепляя основные принципы земельных отношений, создает предпосылки для создания эффективного механизма правового регулирования в специальном законодательстве.

Нормативное закрепление правового режима земель органов фсб на региональном и местном уровнях незначительное. К их ведению отнесены немногие вопросы, в частности, определение порядка предоставления земель из своего фонда.

Немаловажное значение для определения правового режима земель органов фсб, находящихся непосредственно у участка государственной границы с тем или иным сопредельным государством, имеют международные договоры. Они не только могут устанавливать территориальную сферу действия норм национального права, но и определять режим использования природных ресурсов, в том числе земли.

Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает общие положения о вещных правах на землю: основания возникновения вещных прав, круг субъектов, субъективные права и обязанности титульных владельцев, рассматривая землю как объект гражданских прав.

Земельное законодательство устанавливает дополнительные обязанности владельцев, условия и ограничения использования, основания прекращения титульных прав на землю.

В специальном и военном законодательстве определены основы правового режима земель органов фсб.

Военное законодательство устанавливает специфические особенности органов военного управления, воинских частей как участников гражданских, административных, земельных и иных правоотношений.

К числу основных федеральных законов следует отнести:

-от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;

-от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве»;

- от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»;

- от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель».

Федеральный закон «Об обороне» устанавливает, что земли, предоставленные органам федеральной службы безопасности, являются федеральной собственностью. В обусловленных задачами обороны случаях необходимые земельные участки могут быть изъяты у иных собственников (муниципалитетов, граждан или юридических лиц).

Законом о федеральной службе безопасности определяется, что органы федеральной службы безопасности вправе «создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для выполнения обязанностей, возложенных на органы федеральной службы безопасности, и обеспечения деятельности указанных органов». Земли, расположенные под зданиями данных предприятий, учреждений, организаций и подразделений, а также, территории, необходимые для их деятельности, также предоставляются или передаются пограничным органам и участвуют прямо или косвенно в обеспечении пограничной безопасности государства.

Несомненно, действующая на сегодняшний день система нормативных актов, регулирующих правовой режим земель органов фсб, создала необходимые предпосылки для эффективного использования этих земель, но некоторые нормативные положения до сих пор остаются не соответствующими друг другу и неадекватными действительности.

Так, в соответствии с законодательством органам фсб предоставляются земли на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное вещное право закреплено гражданским и земельным законодательством (ст. 20 ЗК РФ и ст. 270 ГК РФ). Гражданское законодательство определяет, что субъекты права постоянного (бессрочного) пользования имеют право передать участок в аренду или в срочное безвозмездное пользование с согласия собственника. Однако ЗК РФ запрещает какое-либо распоряжение земельными участками, находящимися в постоянном (бессрочном) пользовании.

ЗК РФ устанавливает правило, согласно которому «нормы отвода земельных полос, размеры земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, порядок их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, определяются законодательством Российской Федерации». В то же время Закон о Государственной границе определяет, что нормы отвода земли для содержания Государственной границы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

На ведомственном уровне в области нормативного закрепления механизма управления землями пограничных органов остаются большие недоработки. В системе нормативных актов ранее существовавшей Федеральной пограничной службы Российской Федерации и ФСБ России в настоящее время нет ни одного системного нормативного акта, регулирующего отношения управления по использованию и охране земель. Данное положение в некоторой части исправляется принятием индивидуальных распорядительных актов и отдельными инициативными действиями на местах.

В заключение рассмотрения вопроса о нормативном закреплении содержания правового режима земель органов фсб необходимо отметить актуальность принятия федерального закона, регулирующего правовой статус приграничной территории. Это объясняется тем, что на данной территории имеется возможность установления ограничений прав и свобод гражданина и человека, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации должно быть урегулировано федеральным законодательством. Тем более, законодатель сам косвенно упоминает об этом. В частности, в ст. 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что «особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории».

Особенности правового режима земель органов ФСБ. Земли, предоставленные или переданные органам фсб для выполнения их функций, играют стратегическую роль в обеспечении национальной безопасности, что дает основание предполагать установление особенностей правового режима таких земель.

Выделение земель органов фсб в отдельный вид земель обусловливается рядом объективных факторов и условий, заставляющих установить особенности как управления в сфере использования, так и в установлении оснований и порядка приобретения прав на землю, гарантий защиты титульных владельцев. Такими факторами и условиями являются:

-выполнение органами фсб на этих землях функций по обеспечению национальной безопасности;

- близость сопредельных государств;

-наличие обстоятельств, обусловливающих отнесение этих земель в иную отдельную категорию.

Данные обстоятельства определяют следующие особенности земель органов фсб, обусловливающие характер земельных отношений, складывающихся как между органами публичной власти, так и между органами ФСБ с отдельными физическими и юридическими лицами:

1. Основное целевое назначение земель органов фсб - обеспечение национальной безопасности.

Являясь органами исполнительной власти, реализующими политику обеспечивающую безопасность государства, органы фсб организуют свою служебную деятельность в соответствии с публичной целью по следующим направлениям:

контрразведывательная деятельность;

борьба с терроризмом;

борьба с преступностью;

разведывательная деятельность;

пограничная деятельность;

обеспечение информационной безопасности.

Посредством указанной деятельности органы фсб отвечают за безопасность государства.

Закон определяет, что национальная безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

В данном контексте вся Российская Федерация является той территорией на которой должна обеспечиваться безопасность.

2. Земли органов фсб - земли со смешанным правовым режимом.

Земли, на которых находятся объекты организаций ФСБ России, являются федеральной собственностью. Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» устанавливает, что земельные участки, приобретенные или приобретаемые за счет средств федерального бюджета или иных средств, являются федеральной собственностью.

Однако земли пограничных органов могут находиться и в иной собственности: частной, муниципальной или государственной собственности субъектов Российской Федерации. Такие земли передаются пограничным органам на ограниченном вещном праве или на праве, вытекающем из договора (обязательственном праве).

Также современное земельное законодательство, разграничивая земли на различные категории, допускает как их деление внутри категории, так и использование земли не по целевому назначению. Подобный подход обусловливается тем, что одни и те же земли используются для различных целей. Закон определяет, что «земля и природные ресурсы используются органами федеральной службы безопасности в соответствии с федеральным законодательством». Земли органов фсб, находясь в большинстве случаев в составе земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, фактически могут относиться и к другим категориям.

Примером может служить прохождение государственной границы по рекам (граница с Китайской Народной Республикой проходит по рекам Уссури и Амур). При этом земли, отведенные для надлежащего содержания государственной границы, будут одновременно землями водного фонда.

Землями поселений будет признаваться земля под объектом недвижимости органа фсб, находящимся в населенном пункте.

Нахождение в пределах особо охраняемой территории органов фсб заставляет соблюдать соответствующий режим. Например, правовой режим государственного природного заповедника предполагает получение разрешений со стороны дирекции государственных природных заповедников на использование земли в пределах такого заповедника.

Режим земель лесного фонда обязывает соблюдать соответствующие правила со стороны должностных лиц и иных сотрудников органов фсб.

Данное обстоятельство предопределяет вопрос: каким режимом следует руководствоваться. В конечном итоге на фактических землепользователей возлагается большее количество обязанностей и ограничений в целях охраны земельного участка со смешанным правовым режимом.

3. Территориальные пределы земельных участков, предоставленных органам фсб, устанавливаются правовыми актами.

Как было отмечено выше, в определении национальной безопасности устанавливаются территориальные пределы деятельности органов фсб.

Если обратиться к источникам военного права, то в них эти территориальные пределы конкретизируются.

Для осуществления своих функций ФСБ России имеет право на возведение зданий, строений и иных сооружений. Такая недвижимость, как правило, находится на территории воинской части, пределы которой определяются на основании ведомственных актов.

4. Возможность установления охранных и запретных зон на землях органов фсб. Одной из задач пограничных органов является недопущение проникновения через государственную границу эпидемий, негативных природных явлений, преступности. Это заставляет уделять особое внимание сохранению в приграничном пространстве природной среды в целом, создавать особые зоны охраны и проводить мероприятия по контролю за соблюдением пограничного режима, режима государственной границы и режима в пунктах пропуска.

Кроме того, в целях обеспечения безопасности хранения вооружения и военной техники, другого военного имущества, защиты населения и объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, а также охраны окружающей среды при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на прилегающих к арсеналам, базам и складам органов фсб земельных участках могут устанавливаться запретные зоны.

5. Бесплатность предоставления или передачи земель органам фсб. В соответствии с законодательством органы федеральной службы безопасности освобождаются от всех форм платы за использование природных ресурсов.

6. Ограничение земель органов фсб в гражданском обороте. В связи с тем, что земли органов фсб используются в большинстве случаев для обеспечения национальной безопасности, заключение гражданско-правовых договоров в отношении этих земель, установление публичных и частных сервитутов на этих землях ограниченно или вовсе запрещено.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации изъяты из оборота находящиеся в федеральной собственности земли, занятые объектами (зданиями, сооружениями и др.) ФСБ России; земли, занятые инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны государственной границы Российской Федерации.

Иные земли, используемые в интересах охраны государственной границы, ограничены в обороте, то есть это земли в пределах пограничной зоны и некоторые иные в пределах приграничной территории.

 

Таким образом, можно утверждать, что земли органов фсб имеют свои особенности правового режима, которые в своей совокупности позволяют выделять отдельный вид земель.

Землями органов фсб необходимо признавать ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным правовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные в пространственных пределах, установленных правовыми актами, органам фсб на основании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами функций, на которых возможно выделение особых охранных и запретных зон.

Земли органов фсб не целесообразно признавать отдельной категорией земель. Как указывалось выше, большинство земельных участков относятся к землям обороны и безопасности, которые, в свою очередь, входят в состав земель промышленности и иного специального назначения. Такие земельные участки должны являться федеральной собственностью. Однако земли, используемые для обеспечения национальной безопасности, находящиеся в черте города (села, поселка и т.д.), признаются землями поселений. Но во многом их режим сходен с режимом земель специального назначения (установление ограничений передвижения, ограничение хозяйственной и иной деятельности).

 

***