Становление государственной системы по борьбе с терроризмом в России: историко-правовой аспект

Противодействие террористическим угрозам в России, к сожалению, имеет свою историческую ретроспективу, поскольку зарождение политического террора в нашей стране традиционно связывают еще с 60-70-ми годами XIX в., временем зарождения террористической активности народников. Анализ и учет исторического опыта России по построению системы органов по борьбе с терроризмом является значимым и на сегодняшний день [4].

В первые пореформенные годы после проведения «Великих реформ» Александра II ситуация в стране приобрела революционный характер. Явное недовольство крестьянства,опала либералов, жестокое давление на прогрессивные круги интеллигенции свидетельствует о возросшей напряженности. Духовные протесты и вполне материальные бунты побудили царское правительство к усилению давления на все слои общества. Это имело важное значение для развития последующего революционного движения. Во-первых, началось явное размежевание крестьянства и интеллигенции; основой будущего раскола стало несоответствие политических целей: крестьянство наивно продолжало верить в «доброго» царя [11]. В то же время революционная интеллигенция требовала коренного изменения самой сути государства, изменения общества и социального строя, хотя в радикальных кругах и не было единого мнения по поводу целей и средств революции. Во-вторых, в условиях жестких репрессий проявилась тенденция к появлению нового для России способа борьбы между классами - террора.

Террор начался в 70-х годах XIXв. как прием самозащиты и мести против жестокости правительства. Таковы были выступления против шпионов, таков был поступок Веры Засулич; в известной мере такой характер имел даже террористический акт против Мезенцева. Но постепенно взгляд на террор меняется. Сначала народники смотрел на террористические акты, как на действия самозащиты партии против жестокостей правительства, как на выражение мести за преследования социалистов. Позднее террористическая деятельность в глазах партии стала представляться не только как средство для наказания начальствующих лиц за их преследования социалистов, но и как орудие борьбы для достижения политического и экономического освобождения народа.

Первыми к такой оценке террора особенно явно стали склоняться некоторые народники, работавшие на Украине. Валерий Осинский, действовавший главным образом в Киеве, возглавлял отдельный террористический кружок.

Террор как система способен был оказать тормозящее влияние на развитие революционной инициативы и самодеятельности масс, перенося центр тяжести борьбы на действия горстки интеллигентов, непосредственный успех которых не мог изменить существующего политического строя. Отдельные активные рабочие, втягивавшиеся в террористическую деятельность, пропадали для рабочего движения.

Покушение на царя стало отправной точкой начала индивидуального террора. Такой метод борьбы с царским режимом был тем более ужасен, что русский народ в своей массе не понимал, как можно поднять руку на государя и к тому же сознательно обречь себя на смерть. Потому индивидуальный террор получил негативную оценку всех слоях общества, и пополнение строго законспирированных мелких организаций за счет высших (дворяне) и низших (крестьяне) слоев общества стало почти невозможным [17]. В основном в революционной борьбе принимали участие так называемые «разночинцы» - мелкие чиновники, выходцы из неродовитого дворянства, мещане, чаще всего студенты или люди с высшим образованием, а так же небольшая часть рабочих. Именно они стали основой для развертывания в дальнейшем подпольной борьбы в широких масштабах. В начале 70-х годов XIX в. эти люди объединились, организации были сформированы, а также были определены основные цели и способы борьбы, в том числе с использование террора.

После каждого покушения Исполнительный комитет обращался к властям с предупреждением. В них говорилось, что если правительство не согласиться на введение конституции, на проведение кардинальных реформ, то террористическая борьба будет нарастать. И здесь нельзя неотметить, что в этом направлении народовольцам удалось достигнуть некоторых успехов. Покушения на царя вызвали замешательство в верхних эшелонах власти. С середины 1879 на правительство усилило свое давление и общественное мнение страны. Ряд крупных органов печати, представлявших демократическое и либеральное направления, с разной степенью решительности настаивали на проведении политических реформ.В то же время террористические акты заставляли правительство искать и другие возможности выхода из кризиса.

Однако 1 марта 1881 года история сделала еще один свой зигзаг - в ход событий вмешалась «Народная воля» посредством убийства императора Александра II. Исследователи отмечают по поводу данного факта, что ни Департамент государственной полиции, ни Отдельный корпус жандармов, ни Охранная стража, ни даже Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка не смогли предотвратить данный террористический акт [21].

Получив известие о смерти царя, Исполнительный комитет «Народной воли» подготовил и опубликовал несколько документов, разъяснявших свершившееся. Например, в извещении Исполнительного комитета об убийстве Александра II говорилось: «Два года усилий и тяжелых жертв увенчались успехом. Отныне вся Россия может убедиться, что настойчивое и упорное ведение борьбы способно сломить даже вековой деспотизм Романовых». В прокламации «Исполнительный комитет европейскому обществу» содержалось объяснение в содеянном перед европейским обществом. В ней говорилось: «Долгие годы тиранического правления завершились достойной карой». На нового царя народовольцы возлагали большие надежды: «Ныне вступает на престол новый царь Александр III. Он должен загладить грех своего отца и облегчить несносную народную тяготу». 

В течение нескольких дней страна была приведена к присяге новому царю. И кроме отдельных разрозненных выступлений, по большей части среди учащейся молодежи, в те дни не было зафиксировано серьезных антиправительственных возмущений.

Власти действовали чрезвычайно энергично. За короткое время в результате массовых полицейских акций петербургское ядро «народной воли» было разгромлено.

Вследствие террористической деятельности народников, активизировавшейся в 70-е гг. XIX в и увенчавшейся убийством Александра II, в России создавалась целостная система государственных органов по борьбе с терроризмом. В данную систему входили, помимо политической полиции Российской империи, органы, которые подчинялись непосредственно императору [8].

Совместная деятельность охранного отделения и жандармских управлений осуществлялась по трем основным направлениям – внедрение агентов сыска в террористические организации, осуществление наружного наблюдения и проверка корреспонденции и переписки. Данные виды деятельности позволяли получать ценную информацию относительно террористической деятельности.

Помимо указанных направлений противодействия террористической деятельности секретная служба использовала провокации. В качестве провокатора в террористическую группу внедрялся специально подготовленный агент, в задачу которого входила своими действиями побудить террористов к осуществлению определенных действий с целью их разоблачения.

Система органов по борьбе с терроризмом в Российской империи была организована таким образом, что способствовала контролю над основными организациями революционно-террористической направленности, позволяла быть в курсе основных планируемых террористических актов и влиять изнутри на действия террористов, необходимые для политического сыска.

Несмотря на организованную работу по политическому сыску лиц, участвующих в подготовке и организации террористических актов, следует признать, что в конце XIX – начале XX в. в России осуществление террористических актов не прекратилось. Тысячи государственных деятелей, служащих и простых обывателей подверглись террористическим атакам, что, безусловно, наносило существенный урон государственной и общественной безопасности Российской империи.

Полиции Российской империи не удалось в полной мере справится с организацией и осуществление террористических актов, которые распространялись по всей стране и реализовывались достаточно сплоченными и законспирированными группами. Даже внедрение в террористические группы агентов не всегда способствовало предотвращению террористических актов.

 Борьба с терроризмом в Российской империи затруднялась расширением террористических группировок, их распространением по различным регионам страны и законспирированностью, хотя первоначально террористические акты совершались террористами-одиночками.

Таким образом, в качестве недостатков существовавшей в Российской империи системы борьбы с терроризмом можно отметить следующие:

- отсутствие единой выверенной стратегии антитеррористической борьбы;

- недостаточный уровень профессионализма и опыта сотрудников полиции;

- внутренние противоречия между органами, осуществлявшими деятельность по борьбе с террором;

- запутанная система подчинения и системной иерархии;

- отсутствие единства нормативной основы по борьбе с терроризмом.

 

Содержание и правовая основа борьбы с терроризмом в России

 

Определение «терроризм» является производным от термина «террор». Под «террором» понимается создание обстановки страха путем насилия. Захват заложников и незаконный оборот холодного и огнестрельного оружия помогают террористам. Терроризм не признает границ государств. Международные Конвенции ЕС также регулируют отношения в области противодействия терроризму. У людей развиваются фобии по отношению к террористическим актам.

Источниками финансирования радикальных групп выступают нелегальное предпринимательство и некоторые «псевдогуманитарные» организации. Причины столь массового развития терроризма изучаются. За подозрительными личностями государство устанавливает наблюдение, в связи с повышенной угрозой терроризма. Каналы финансирования включают и нетрадиционные финансовые и небанковские операции. В исключительном разнообразии методов получения средств заключается проблема пресечения каналов подпитки терроризма. В правовом государстве должна действовать развитая правовая основа борьбы с терроризмом.

Важнейшим документом стратегического планирования в области противодействия терроризму является Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 г., определяющая основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации.

Большое внимание в Концепции уделяется взаимодействия субъектов противодействия терроризму как важнейшей предпосылке эффективного обеспечения национальной безопасности. Субъектами противодействия терроризму являются уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по противодействию терроризму, негосударственные организации и объединения, а также граждане, оказывающие содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в осуществлении антитеррористических мероприятий.

По мнению ряда авторов, в понятие террористической угрозы следует включать не только существующие в объективной реальности террористические проявления или же возможность их возникновения, но и весь комплекс явлений и процессов, оказывающих прямое или опосредованное влияние на воспроизводство терроризма. В настоящее время к наиболее значимым факторам, составляющим причинный комплекс рассматриваемого вида преступности, специалисты относят обострение международных и внутригосударственных противоречий и конфликтов, что позволяет нам разделить систему детерминант террористических проявлений на две составляющих – внешние и внутренние причины и условия совершения преступлений террористического характера [3, с. 38]. Практическая значимость такого разделения проявляется в формировании методик противодействия террористической угрозе на национальном и международном уровнях, взаимодействие и взаимодополнение которых выступают обязательным условием достижения ожидаемых обществом результатов указанной деятельности.

В связи с этим необходимо отметить, что многие проблемы, касающиеся низкой эффективности контртеррористических мер, осуществляемых в отдельном государстве, регионе и даже на определенном континенте, зачастую возникают и развиваются из-за отсутствия согласованности упомянутых уровней. Осуществляя криминологический анализ и классификацию причин и условий террористических проявлений в Российской Федерации с учетом упомянутого выше разделения террогенных факторов, мы приходим к выводу о существовании сходных по своей природе категорий причин как внешнего, так и внутреннего характера, действующих на национальном уровне: социальных, экономических, политических, идеологических и т.д. Считаем, что подобное сходство обусловливается, в первую очередь, давно уже сформировавшимися тенденциями глобализации всех сторон жизни мирового сообщества, нивелирующими, в том числе, принципы сосуществования различных конфессий, убеждений, традиций и обычаев, идеологий, иногда кардинально отличающихся друг от друга. В условиях крайне неравномерного развития различных государств это приводит к возникновению конфликтов, объективно неразрешимых при отсутствии доброй воли сталкивающихся в своих интересах сторон.

Анализируя современную специфику факторов терроризма внешнего характера, необходимо отметить, что большинство авторов, посвящающих свои научные работы рассматриваемой проблеме, традиционно обращают внимание на социально-экономические составляющие, в основе которых лежат многочисленные конфликты, вызываемые деятельностью транснациональных корпораций, борющихся за возможность контролировать природные ресурсы, производственные территории, рынки сбыта, новых потребителей и т.п. Зачастую их интересы представляют наиболее развитые государства мирового сообщества, пытающиеся навязывать свои политические и идеологические концепции другим, менее успешным в своем развитии странам, вынужденным принимать внешнее вмешательство в свои внутренние дела ради относительного социально-экономического благополучия. В случае же оказания сопротивления экономической экспансии в отношении неугодных политических режимов предпринимаются меры силового воздействия, которые в науке давно называют «государственным терроризмом».

Российская Федерация, как ядерная держава, сохраняющая ключевые позиции в решении глобальных вопросов современности, в полной мере испытывает на себе деструктивное влияние практически всех категорий факторов, прямо или опосредованно оказывающих влияние на развитие радикальных проявлений современности. Указанное воздействие стимулирует развитие внутригосударственных детерминант террористической деятельности, проявляющихся во многих сторонах жизни нашего социума. Прежде всего упомянутое нами взаимодействие внешних и внутренних факторов проявляется в политической сфере.

В процессе передела сфер территориального влияния странами НАТО во главе с США на протяжении достаточного длительного времени происходит постоянное увеличение регионов с нестабильной обстановкой, таких как Ирак, Сирия, Украина и т.д. Уход американского военного контингента из Афганистана повлек за собой захват власти в стране откровенно террористическими силами «Талибана» (организация, деятельность которой запрещена на территории Российской Федерации) и ознаменовал новый этап в развитии международной политики противодействия терроризму, который точнее было бы назвать этапом взаимодействия с этим крайне опасным явлением, вызывающим к жизни новые угрозы как для сопредельных государств, так и в глобальных масштабах.

Одними из наиболее опасных последствий прихода к власти в Афганистане организации «Талибан», позиционирующей себя как национально-освободительное движение, а на деле являющейся исламистским, ставящим задачу построения шариата на территории всей страны, нам представляются неконтролируемая миграция населения, пытающегося бежать из страны с катастрофически ухудшающимися условиями существования, где насаждаются порядки, напрямую угрожающие жизни граждан, а также дальнейшее увеличение объемов производства наркотиков, прибыль от которого используется, в том числе, для финансирования террористической деятельности. Оба эти явления представляют собой реальную угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Основными направлениями миграционных потоков афганцев традиционно являются Пакистан, Иран и Турция, которая за последние несколько лет приняла уже около 300 тысяч беженцев [4].

В свете последних событий эксперты не исключают возможности миграционных потоков в страны Центральной Азии, в том числе в сопредельные с Российской Федерацией государства. Несмотря на то, что в настоящее время регистрируются единичные попытки пересечения границы, например, в Таджикистане, представители консульского департамента МИД России сделали заявление о том, что Россия и ее партнеры обеспокоены возможностью неконтролируемого потока беженцев из Афганистана. Таким образом, участники ОДКБ и ШОС вынуждены предпринимать меры по подготовке границ к возможным инцидентам, отвлекающим значительные силы и средства из национальных бюджетов. Сопутствующими факторами внутреннего характера в данном случае для Российской Федерации являются слабо контролируемая внешняя миграция, упрощающая проникновение на территорию государства носителей радикальных идей, провоцирующих среди многонационального и поликонфессионального населения антиобщественные выступления и проявления экстремизма и его крайней формы – терроризма. Кроме того, режим пребывания на территории России иностранцев и лиц без гражданства, по мнению экспертов, явно не соответствует параметрам обеспечения национальной безопасности.

Субъекты противодействия терроризму функционируют в рамках общегосударственной системы противодействия терроризму, которая представляет собой совокупность субъектов противодействия терроризму и нормативных правовых актов, регулирующих их деятельность по выявлению, предупреждению (профилактике), пресечению, раскрытию и расследованию террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Решающую роль в организации взаимодействия субъектов противодействия терроризму играет Национальный антитеррористический комитет. В Концепции говорится, что координацию деятельности по противодействию терроризму, организацию планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также управление контртеррористическими операциями обеспечивают Национальный антитеррористический комитет, Федеральный оперативный штаб, антитеррористические комиссии и оперативные штабы в субъектах Российской Федерации.

Взаимодействие субъектов противодействия терроризму осуществляется по направлениям, установленным законодательством Российской Федерации в целях противодействия терроризму в целом, а именно: по предупреждению (профилактике) терроризма; по борьбе с терроризмом; по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Взаимодействие субъектов противодействия терроризму осуществляется для достижения закрепленной в Концепции цели противодействия терроризму в Российской Федерации -защите личности, общества и государства от террористических актов и иных проявлений терроризма.

В рамках взаимодействия решаются закрепленные в Концепции основные задачи противодействия терроризму, такие, как: выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма; выявление, предупреждение и пресечение действий лиц и организаций, направленных на подготовку и совершение террористических актов и иных преступлений террористического характера; привлечение к ответственности субъектов террористической деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; поддержание в состоянии постоянной готовности к эффективному использованию сил и средств, предназначенных для выявления, предупреждения, пресечения террористической деятельности, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма; обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей; противодействие распространению идеологии терроризма и активизация работы по информационно-пропагандистскому обеспечению антитеррористических мероприятий. Важной задачей противодействия терроризму является обеспечение законности при осуществлении данной деятельности, участие субъектов противодействия терроризму в развитии и совершенствовании нормативно-правовой базы, а также в формировании правовой культуры населения.

В правовом обеспечении противодействия терроризму принимают участие все уполномоченные органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Правовое обеспечение противодействия терроризму является важнейшей областью взаимодействия субъектов противодействия терроризму.

Государство определяет стратегию, цели и задачи, систему органов и меры противодействия терроризму. При этом, основополагающее значение имеют Федеральные законы от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности", от 07.08.2001 N 115-ФЗ ("О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма";Уголовный кодекс РФ, определяющий ответственность за действие и преступления, имеющие террористический характер; Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ "Офедеральной службе безопасности" и Указ Президента РФ от 26.12.2015 N 664 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму" (вместе с "Положением о Национальном антитеррористическом комитете"), а также иные законодательные и нормативные акты, направленные на их реализацию, либо функциональную или процессуальную компетенцию субъектов противодействия терроризму.

Таким образом, правовые и организационные основы борьбы с терроризмом базируются на Конституции Российской Федерации, общепринятых нормах и принципах международного права, актуализируются в политических стратегических актах и закрепляются в законодательстве России.