Суверенитет народа и природные ресурсы

 

Есть еще одна важная сфера, для которой принцип суверенитета народа имеет большое значение, – доходы от использования природных ресурсов. Суммы, о которых идет речь, превышают иностранную помощь. Это делает вопрос очень актуальным, а развитие событий в последнее время открывает такие перспективы, что заслуживает отдельного рассмотрения.[64]

Природные ресурсы страны должны принадлежать народу, однако правители нередко используют их для получения личной выгоды. Это нарушает суверенитет народа и дает основание для внешнего вмешательства. В реальности существует масса примеров внешнего вмешательства коммерческого характера, но в большинстве случаев оно поощряет правителей и позволяет им нарушать суверенитет народа. Подавляющее большинство месторождений полезных ископаемых в развивающихся странах разрабатывается иностранными горнодобывающими и нефтяными компаниями – лишь спустя много лет после начала добычи ценных ресурсов может произойти их национализация или вытеснение национальными добывающими компаниями. Иностранные компании интересует получение льгот, им совершенно наплевать на суверенитет народа. Они имеют дело с правителями страны, а не с народом. Правители же властвуют благодаря подконтрольным им природным ресурсам, а не народу, которым они управляют. У них практически нет резона делиться богатством, зато налицо все мыслимые мотивы, заставляющие держаться за власть. Компании и правительства развитых стран склонны поддерживать правителей, а не народ. Такое отношение, мягко говоря, не способствует демократическому развитию. Именно этим обусловлена значительная часть политических проблем на Ближнем Востоке и в Африке.

Во многих странах, живущих за счет эксплуатации природных ресурсов, существуют авторитарные и репрессивные режимы, многие вооруженные конфликты обусловлены борьбой за контроль над природными ресурсами. В борьбе за льготы все средства хороши.[65] В Африке вооруженные группировки могут заимствовать деньги под обещание предоставить льготы в будущем. Если взглянуть на Африку, нетрудно заметить, что страны, богатые ресурсами, почти так же бедны, как и те, которые обделены ими, однако в последних более демократические и менее коррумпированные правительства. Многие богатые ресурсами страны – Конго, Ангола, Сьерра-Леоне, Либерия, Судан – опустошены гражданскими войнами. Есть, конечно, и исключения. Ботсвана превратилась в демократическое и процветающее государство благодаря дальновидности горнодобывающей группы De Beers, поддержке Всемирного банка и воле местного руководства.[66] Однако преобладающая тенденция для стран континента в целом отрицательна. Обладание природными ресурсами, похоже, несовместимо с мирным развитием. Закрадывается даже мысль о существовании некоего «ресурсного проклятия».

 

Новое исследование

 

Этому вопросу в последнее время было посвящено немало интересных исследований. Вышедшая в свет в 2003 году книга Пола Коллира и его коллег «Как выбраться из западни конфликта»  стала настоящим прорывом.[67] Хотя она посвящена главным образом исследованию вооруженных конфликтов и их влиянию на экономическое развитие, в ней раскрываются и интересные моменты, связанные с ресурсным проклятием. Коллир высказывает мысль исключительной важности: развитие – это не улица с односторонним движением. Экономическое развитие может быть как негативным, или регрессивным, так и позитивным, или прогрессивным. Конфликты, репрессии, коррупция или элементарная некомпетентность способны разрушить экономику. Несмотря на всю очевидность, эта мысль странным образом не принимается во внимание. Развитие оценивается на основе агрегированных показателей, именно они фигурируют, например, в программе ООН «Цели развития тысячелетия».[68] По умолчанию принимается, что приближение к этим показателям происходит постепенно путем последовательных приращений, однако на деле это не так. Агрегированные показатели складываются из позитивных и негативных изменений. Более того, эти изменения склонны к самоусилению в обоих направлениях. Негативные изменения встречаются не так часто, но зато проявляются очень резко при возникновении и вносят значительный вклад в агрегированные показатели. Коллир с коллегами занимались только вооруженными конфликтами, однако гражданские войны – это лишь один элемент в ряду взаимосвязанных факторов, среди которых коррупция, чрезмерная зависимость от эксплуатации природных ресурсов, репрессии, неправильная экономическая политика, этническое размежевание, финансовые кризисы, вмешательство иностранных государств и т. д. и т. п. Авторы оценивают относительный вес факторов с помощью регрессионного анализа и приходят к выводу, что зависимость от эксплуатации природных ресурсов – один из главных аспектов вооруженных конфликтов. Причины очевидны: в природных ресурсах и причина, и средства для вооруженных конфликтов. Но гражданские войны лишь одно измерение ресурсного проклятия, два других – это коррупция и репрессии. Многие страны, богатые природными ресурсами, страдают от бедности и нищеты.

Практическое исследование, проведенное группой Коллира, имеет большое теоретическое значение. Конфликты и ресурсное проклятие являются примерами самоуглубляющихся процессов, которые противоречат утверждению рыночных фундаменталистов о том, что свободное преследование людьми своих интересов приводит к установлению равновесия и оптимальному распределению ресурсов. Жизнь полна ловушек, а рынки вовсе не обязательно ведут к равновесию. Успех и неудача нередко самоуглубляются.

Без изменения негативной тенденции развития на противоположную страна вряд ли сможет приблизиться к поставленным целям. Даже если агрегированные показатели и растут, улучшение достигается за счет увеличения разрыва между богатыми и бедными, свободными и угнетенными. Именно это фактически и происходит сегодня как внутри стран, так и на международной арене.

Помощь отдельным людям, группам населения и странам в преодолении ловушек на пути развития должна стать главной целью политики развития. Сам характер этих ловушек таков, что выбраться из них, как правило, не удается без посторонней помощи. Не то чтобы вообще нельзя обойтись без посторонней помощи – известны случаи, когда люди выпутывались из сложной ситуации самостоятельно, однако внешняя помощь невероятно облегчает задачу.

Эта идея начинает приобретать сторонников. Люди постепенно узнают о существовании ловушки, связанной с ресурсным проклятием и конфликтами. К проблеме подключаются НПО. Первопроходцем стала небольшая британская организация Global Witness. Пытаясь защитить тропические леса Камбоджи от уничтожения, она добилась в мае 1995 года прекращения экспорта леса через таиландско-камбоджийскую границу и тем самым положила конец продаже красными кхмерами древесины ценных пород. Потеря источника доходов сыграла ключевую роль в ликвидации организации, занимавшейся геноцидом. После этого Global Witness переключилась на проблему алмазов, поступающих из зон конфликтов в Либерии, Сьерра-Леоне и Анголе. Кампания против «конфликтных» алмазов, развернутая организацией, привела к тому, что так называемый Кимберлийский процесс предложил схему сертификации необработанных алмазов, которая в настоящее время внедряется в практику.

В 2002 году Global Witness совместно с другими группами со всего света (их число превысило 60) инициировали кампанию под названием «Обнародуй свои расходы». Как уже говорилось выше, цель этой акции – заставить ресурсодобывающие компании раскрыть свои выплаты развивающимся странам. Я горжусь своей причастностью к Global Witness и кампании «Обнародуй свои расходы».

Эта кампания лишь первый шаг на пути к разрушению ресурсного проклятия. Правительства должны не только раскрывать сведения о своих доходах, но и, что еще важнее, отчитываться в их использовании. Именно этого поддерживаемая мною организация Caspian Revenue Watch добивается от богатых нефтью стран Каспийского региона, в частности от Азербайджана и Казахстана. Ее цель – путем исследований, обучения и партнерства расширить возможности гражданского общества в сфере контроля над государственными доходами в горнодобывающем и нефтяном секторах, а также над расходованием полученных средств.

В стремлении выглядеть благопристойно некоторые коррумпированные правительства согласились учредить нефтяные фонды. Например, президент Казахстана Нурсултан Назарбаев был обеспокоен, когда в одном из швейцарских банков обнаружился крупный подконтрольный ему счет. Чтобы придать деньгам законность, их поместили в нефтяной фонд, созданный по норвежской модели. Сомнительно, конечно, что это самое лучшее использование средств. Почему, например, Казахский нефтяной фонд вкладывает средства в американские ипотечные облигации вместо того, чтобы развивать казахский рынок ипотечных облигаций?

В отчете МВФ за 2003 год показано, как годами разбазаривались доходы от нигерийской нефти. Если эти доходы распределить напрямую среди населения, каждая семья получила бы около 140 долл., что составляет примерно 43% текущего национального дохода на душу населения.[69] В случае Нигерии прямое распределение денежных средств представляется вполне разумным, поскольку сложные взаимоотношения между федеральными, региональными и местными властями практически не позволяют спасти нефтяные доходы от исчезновения.

Нефтепровод «Чад-Камерун» наглядно демонстрирует, что может дать увеличение прозрачности. Всемирный банк предоставил финансирование на условии, что Чад согласится на независимый контроль, а доходы от эксплуатации нефтепровода пойдут на борьбу с бедностью. В результате введения жесткого надзора с участием гражданского общества практически сразу выяснилось, что правительство Чада направило значительную часть первого 25-миллионного взноса на закупку оружия. Подавляющую часть средств удалось возвратить. Совершенно ясно, что мандат механизма надзора, который, несмотря на его эффективность, перестал действовать с началом эксплуатации нефтепровода в июле 2003 года, необходимо продлить.

Кампанию «Обнародуй свои расходы» поддержало правительство Великобритании, а многие горнодобывающие и нефтяные компании отнеслись к ней с пониманием. В сентябре 2002 года в Йоханнесбурге на всемирном саммите, посвященном устойчивому развитию, британский премьер-министр Тони Блэр объявил об Инициативе по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Необходимость повышения прозрачности в сфере управления доходами от использования природных ресурсов подтвердила и декларация стран G8, принятая в Эвиане в июне 2003 года. За этим с небольшим перерывом последовала встреча, устроенная правительством Великобритании в Лондоне. На ней присутствовали представители правительств, крупнейших нефтяных и горнодобывающих компаний, международных финансовых институтов и гражданского общества. Подавляющее большинство из 59 участников одобрили принципы, предложенные в Инициативе по обеспечению прозрачности добывающих отраслей. Несколько добывающих стран вызвались провести эксперимент, в ходе которого правительство и все причастные к разработке ресурсов компании раскроют сведения о своих доходах и их использовании в формате, разработанном группой специалистов из Великобритании. В число добровольцев вошли Восточный Тимор, Гана, Мозамбик и Сьерра-Леоне, их примеру могут последовать и другие страны. Компания British Petroleum предложила публиковать детальные отчеты о доходах и расходах с разбивкой по странам. Ангола, которая поначалу не согласилась с этим, сняла свои возражения. Казахстан, возражавший против доклада Caspian Revenue Watch, в итоге согласился на сотрудничество с организацией. Азербайджан работает вместе с British Petroleum, которая разрабатывает крупнейшее в стране месторождение нефти, над процедурой предотвращения незаконного присвоения доходов. Даже правительство США и крупнейшие американские нефтяные компании, не желавшие сначала участвовать в кампании «Обнародуй свои расходы», хотя и не сразу, но все же присоединились к ней.

Трубить победу пока рано. Напротив, теперь, когда обеспечение прозрачности использования ресурсных доходов обрело статус политически корректного поведения, возрастает опасность того, что все будут поддерживать идею на словах и действовать как прежде. В этой ситуации гражданское общество ни на минуту не должно ослаблять усилий, если хочет сохранить позитивный импульс. Под гражданским обществом в этом контексте понимаются эксперты, должностные лица и НПО. Проблема чрезвычайно сложна, и никто до конца не знает, как сделать, чтобы доходы от эксплуатации природных ресурсов шли на пользу. Тем не менее она постепенно приобретает все более ясные очертания, а мы, похоже, становимся свидетелями рождения движения в поддержку прозрачности использования ресурсных доходов. Открывающиеся перспективы необозримы. Ресурсные доходы намного превышают иностранную помощь по объему, и если искоренить массовую коррупцию, то будущее целого ряда наиболее проблемных стран окажется не таким уж мрачным. Движение вот-вот начнет приносить плоды.

Более высокая степень прозрачности и подотчетность в нефтедобывающих странах жизненно важны для Соединенных Штатов. Мы зависим от Ближнего Востока с его нефтью, связи с Африкой и Центральной Азией приобретают для нас все большее значение. Опыт наших взаимоотношений с Саудовской Аравией ясно показывает, насколько мы заинтересованы в том, чтобы странами, поставляющими нам нефть, управляли незапятнанные и демократические правительства. Нежелание правительства США играть более активную роль крайне трудно понять. Развитие демократии и прозрачности в нефтедобывающих странах – вот конструктивная альтернатива оккупации Ирака.

 

 

Глава 10

Исторический аспект

 

Мое представление о роли Соединенных Штатов – роли лидера в совместных усилиях, направленных на совершенствование существующего мирового порядка, – можно назвать идеализированным, но ни в коем случае нельзя считать нереальным. Оно и в самом деле построено на сильной традиции идеализма в американской внешней политике. Соединенные Штаты являют собой исключительный в истории великих держав пример приверженности универсальным принципам, изложенным в Декларации независимости и подтвержденным в Атлантической хартии, а затем вошедшим в преамбулу Устава ООН. Даже Генри Киссинджер, апостол геополитического реализма, признает то, что он называется «американской исключительностью».[70] Этим он подчеркивает, что Соединенные Штаты в большей мере, чем большинство других стран, строят свою внешнюю политику на твердых принципах.

Во время Второй мировой войны Америка боролась за сохранение демократии и права человека, хотя понятие «права человека»  не пользовалось тогда такой популярностью, как нынче. Отстаиваемые Америкой идеалы горячо поддерживали многие в Европе, а США вполне соответствовали своему имиджу – имиджу бастиона свободы и демократии. После войны Соединенные Штаты продолжали действовать в том же духе. Их альянс с Советским Союзом распался из-за того, что последний отказался уважать принципы демократии и превратил страны, попавшие под его влияние по Ялтинскому соглашению, в своих сателлитов. (Причины, по которым Рузвельт согласился в Ялте на раздел Европы, остаются темным пятном американской истории.) План Маршалла был смелым и щедрым жестом – подобный поступок со стороны США сегодня стал бы ярким проявлением того типа ответственного лидерства, за которое я так ратую. На этот счет можно спорить, но план Маршалла не был таким альтруистическим, каким кажется. Европе грозило советское господство, а американская промышленность отчаянно нуждалась в иностранных рынках. Однако основой для той роли, которую, по моему убеждению, должны играть США, является вовсе не альтруизм, а обоснованный интерес. С этой точки зрения план Маршалла выполнил свою задачу успешно.

 

Две разновидности идеализма

 

Холодная война была войной идей, а также геополитических интересов, хотя, как только развернулась борьба, отделить одно от другого стало невозможно. Что именно представляли собой эти идеи – открытый вопрос, который остается актуальным и сегодня. В моем представлении, холодная война – это борьба между открытым и закрытым обществом, борьба свободы и демократии против тоталитарной диктатуры. Другие видят в ней противоборство между капитализмом и коммунизмом. Такое различие в оценках нельзя назвать пустяшным. Открытое общество отстаивает универсальные принципы, одинаково применимые ко всем. Капитализм основан на преследовании личных интересов и тесно связан с геополитическим реализмом. Обе концепции – открытое общество и капитализм – не так уж далеки друг от друга: открытое общество признает право собственности и не может игнорировать геополитические реалии. Вместе с тем для них характерно существенное различие в установках. Что считать первичным: универсальные права и равенство перед законом или же преследование личного интереса?

Различие установок ясно просматривается в течениях внутри движения за гражданские права, существовавшего во времена холодной войны. Правозащитная организация Freedom House была учреждена в 1941 году теми, кого впоследствии стали называть неоконсерваторами и кто смотрел на права человека как на оружие в борьбе против Советского Союза. Организацию Human Rights Watch или Helsinki Watch, как ее называли поначалу, создали после подписания Хельсинкских соглашений 1975 года либералы, которые критиковали Советский Союз за нарушение прав человека. В глазах первой группы мы  были правы, а они – нет. Вторая группа подходила к правам человека как к универсальному принципу и была готова критиковать и Соединенные Штаты наряду с Советским Союзом. Многие члены Human Rights Watch до появления этой организации были активными участниками движения за гражданские права в США. Организация Americas Watch появилась как эквивалент Helsinki Watch для наблюдения за нарушениями с обеих сторон.

После распада советской империи различия лишь углубились. Подход с позиции капитализма толкал к немедленному внедрению рыночных отношений в экономику, не задумываясь о создании базы для этого или о государственном строительстве, как выражается президент Буш. Подход с позиции открытого общества требовал нечто похожее на план Маршалла.

По-разному можно интерпретировать и Декларацию независимости. Я воспринимаю ее как декларацию принципов открытого общества с оговоркой о том, что они являются не истиной, не требующей доказательств, а всего лишь выражением наших несовершенных представлений. В отличие от этого Лео Штраус, который, по всей видимости, оказал большое влияние на Пола Вулфовица и других неоконсерваторов, усвоил только первую сентенцию декларации и пришел, отталкиваясь от идеи бесспорной истины, к концепции естественного права. Несмотря на всю очевидность роли этой концепции в идеологии сторонников американского превосходства, я не имел ни малейшего представления о естественном праве до тех пор, пока не начал анализировать их видение мира. Оказалось, что эта концепция частенько используется для навязывания обязательств и ограничения возможностей самостоятельного выбора. Она прямо-таки сквозит в аргументации консерваторов и высказываниях понтифика. Ее несложно разглядеть, например, в призывах запретить аборты.

Эти две концептуальные основы видения мира, одна из которых основывается на ошибочности, а другая – на естественном праве, подобны кораблям в ночи, идущим разными путями.[71] В связи с этим уместно говорить о существовании двух разновидностей идеализма, одна из которых построена на концепции открытого общества, а другая – на естественном праве наряду с существованием более традиционных категорий идеализма и геополитического реализма. Это дополнительное деление особенно актуально для текущего исторического момента.[72]