Прокуратура в системе ювенальной юстиции

В статье 1 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [28] сформулирована ее основная функция - осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Обладая широким спектром полномочий и правом реагировать на любые нарушения законности, органы прокуратуры, акцентируют свое внимание на наиболее актуальных проблемах законности, в том числе осуществляя надзор за соблюдением прав несовершеннолетних [29 С.186-189].

В деятельности органов прокуратуры можно выделить следующие основные направления использования прокурорских полномочий для, предупреждения преступлений несовершеннолетних:

1.Надзор за соблюдением законов (федеральных и региональных) и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность органов в учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

2.Надзор за соблюдением законности в процессе уголовного судопроизводства по делам о преступлениях несовершеннолетних и при исполнении наказания.

3.Надзор за соблюдением законов по защите семьи, материнства, отцовства, прав и законных интересов несовершеннолетних.

4.Участие в нормотворчестве, координационная и организационная деятельность.

5.Используя результаты информационно-аналитической деятельности, прокуратура в праве:

· на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов инициировать мероприятия по повышению эффективности профилактической работы, проводимой этими органами;

· при разработке новых правовых актов вносить в органы законодательной власти предложения, направленные на предупреждение безнадзорности, правонарушений и преступлений несовершеннолетних;

· оказывать содействие органам исполнительной власти и местного самоуправления в подготовке региональных и местных программ борьбы с преступностью несовершеннолетних.

В условиях недостаточного контроля за деятельностью субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних со стороны соответствующих органов государственной власти, а также органов местного самоуправления прокурорский надзор за исполнением законодательства о безнадзорности и правонарушениях несовершеннолетних приобретает особое значение. Практика надзора свидетельствует, что до настоящего времени субъекты профилактики разной ведомственной принадлежности не интегрированы в единую систему, что негативно сказывается на эффективности всей деятельности по предупреждению преступлений и правонарушений несовершеннолетних. Основными причинами такого положения являются неисполнение или ненадлежащее исполнение КДН координирующей функции, а также отсутствие должного обмена информацией между органами управления и учреждениями системы профилактики.

Надзорная практика свидетельствует о низкой эффективности выявления несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении. В значительной мере это связано с организационными недостатками в системе профилактики [30 С.98]. В условиях недостаточного материального и кадрового обеспечения органов и учреждений системы профилактики, отсутствия необходимой нормативной базы, регламентирующей обмен информацией, трудно ожидать безусловного исполнения ФЗ № 120 во всех органах, входящих в систему. Прокуроры в процессе осуществления общего надзора в первую очередь должны обращать внимание на следующие нарушения:

· непредставление или несвоевременное представление в орган опеки и попечительства сведений о детях, оставшихся без попечения родителей либо находящихся в условиях, создающих угрозу их жизни или здоровью;

· нарушение установленных ФЗ № 120 сроков передачи материалов и информации;

· нарушение требований о передаче информации, установленных другими федеральными законами;

· несвоевременная передача следователям в подразделения по делам несовершеннолетних сведений о несовершеннолетних, совершивших преступления или общественно опасные деяния до достижения возраста уголовной ответственности.

Координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних возложена на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В работе этих комиссий принимают участие прокуроры. Согласно п. 10.1 Приказа №38 необходимо усилить надзор за соответствием региональных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность комиссий, принципиально реагировать на изменение статуса комиссий для обеспечения возможности комиссиями реально выполнять возложенные на них функции координаторов по борьбе с детской безнадзорностью.

Осуществляя проверку деятельности комиссий, прокурор также должен устанавливать законность постановлений о применении принудительных мер воспитательного воздействия, мер административного наказания, обращая особое внимание на индивидуализацию принимаемых мер, обоснованность решений, ходатайствовать перед судом о помещении подростков в специальные учебно-воспитательные учреждения [31]. В случае выявления незаконных решений нужно незамедлительно их опротестовывать. При этом задачей прокурора является не столько опротестование незаконных решений комиссии, сколько предупреждение принятия незаконных и необоснованных решений, поэтому прокуроры должны активно участвовать в работе комиссии и тем самым будут способствовать принятию законных и обоснованных решений. Прокуратура не только контролирует законность принимаемых комиссией решений. На основе информационно-аналитической работы прокурор может вносить рекомендации по совершенствованию деятельности отдельных субъектов системы профилактики, улучшению взаимодействия и обеспечению взаимодополняемости работы органов и учреждений системы профилактики, устранению дублирования функций.

Нередко КДН при органах местного самоуправления ограничивают свою деятельность рассмотрением материалов о наложении административных взысканий на несовершеннолетних, их родителей или законных представителей, игнорируя такие важнейшие направления работы, как защита прав и законных интересов несовершеннолетних, координация деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, что является нарушением пп. 1 и 3 п. 1 ст. 11 ФЗ № 120 [32]. В процессе надзора за деятельностью КДН, используя средства прокурорского реагирования, прокурор должен стремиться к тому, чтобы комиссии, рассматривая дела несовершеннолетних, во всех случаях выполняли требования ФЗ 1999 г. о выявлении и устранении причин и условий, способствующих безнадзорности и правонарушениям несовершеннолетних, а также оказывали реальное содействие в трудовом и бытовом устройстве несовершеннолетних, вернувшихся из воспитательных колоний и специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа.

Пункт 3 Приказа №38 предлагает осуществлять постоянный надзор за исполнением законов о социальной защите несовершеннолетних, обращая внимание на своевременность оказания помощи детям, находящимся в социально опасном положении.

В процессе проведения прокурорских проверок в органах управления социальной защитой населения субъекта РФ следует обращать особ внимание на выявление наиболее распространенных нарушений. Одно из таких нарушений - недостаточное развитие сети специализированных учреждений социального обслуживания для несовершеннолетних и их семей. Абсолютно недопустимым следует признать положение, когда выявленные органами внутренних дел или другими субъектами системы профилактики беспризорные несовершеннолетние или те несовершеннолетние, родители которых крайне отрицательно влияют на их поведение, не могут быть помещены в специализированные учреждения социального обслуживания из-за отсутствия свободных мест [33].

В процессе проведения проверок в учреждениях социального обслуживания, включая специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, прокуроры должны обращать пристальное внимание на выявление следующих типичных нарушений законодательства:

· незаконно или необоснованно отказываются помещать в специализированные учреждения для детей, нуждающихся в социальной реабилитации, несовершеннолетних правонарушителей;

· работа по выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, ведется недостаточно активно. Сведения о выявленных несовершеннолетних и семьях другим субъектам системы профилактики не передаются или передаются с большой задержкой;

· недостаточно внимания уделяется организации досуга, летнего отдыха и оздоровления несовершеннолетних правонарушителей;

· после помещения несовершеннолетних в учреждения социального обслуживания длительное время не устанавливается их правовой статус; не принимаются меры к ограничению или лишению родителей их прав в случаях, когда для этого имеются все законные основания;

· профилактическая работа ведется в основном только с теми несовершеннолетними и семьями, которые самостоятельно обращаются за помощью;

· в правоохранительные органы не передаются сведения о ставших им известным в процессе проведения индивидуальной профилактической работы случаях жестоко обращения с детьми со стороны родителей и лиц, их заменяющих, а также информация о правонарушениях и преступлениях несовершеннолетних [34 С.107].

В органах управления образованием и образовательных учреждениях проверки подлежит организация работы по профилактике безнадзорности и правонарушений среди учащихся. Руководители органов управления образованием нередко попустительствуют нарушениям закрепленного в Конституции РФ права на бесплатное и общедоступное получение общего образования. За ослабление ведомственного контроля прокуроры должны привлекать таких руководителей к ответственности. Выявление и учет несовершеннолетних, не посещающих образовательное учреждение или систематически пропускающих занятия без уважительных причин, зачастую организованы неудовлетворительно. Нередки случаи, когда подростки, прекратившие обучение или месяцами не посещающие школу, формально переводятся из класса в класс. Прокуроры могут инициировать рассмотрение наиболее актуальных вопросов на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов или на заседаниях комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа проверки целесообразно проводить с привлечением специалистов, контролирующих ведомств, а именно санэпидемнадзора, госпожнадзора, органов управления образованием и здравоохранением, КДН [35. ст.22].

В процессе проверок специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа прокурорам следует обращать внимание на следующие наиболее распространенные нарушения законодательства:

· ограничение прав несовершеннолетних, закрепленных в п. 2 ст. 8 ФЗ№120;

· отсутствие необходимой психолого-медико-социальной реабилитации несовершеннолетних во время нахождения в специальном учебно-воспитательном учреждении закрытого типа.

В процессе надзора за органами здравоохранения и лечебно-профилактическими учреждениями прокурор обращает внимание на следующие типичные нарушения:

· беспризорные несовершеннолетние без медицинских показаний помещаются в лечебно-профилактические учреждения, в которых не может быть на должном уровне организована работа по их социальной реабилитации и профилактике правонарушений;

· несвоевременное начало исполнения определения суда о назначении принудительных мер медицинского характера, отсутствие взаимодействия между психиатрами, сотрудниками ПДН и уголовно-исполнительной инспекцией в процессе проведения индивидуальной профилактической работы с условно осужденными несовершеннолетними, страдающими психическими расстройствами, не исключающими вменяемость;

· отсутствие взаимодействия между наркологическими учреждениями и соответствующими службами органов внутренних дел в выявлении несовершеннолетних потребителей наркотиков и в последующей профилактике с ними;

· формальное участие наркологических учреждений в профилактике наркотизма несовершеннолетних;

· отсутствие во многих наркологических учреждениях подростковых психиатров-наркологов.

Приказ №38 обязывает прокуроров обеспечить систематический надзор за исполнением органами опеки и попечительства требований законодательства о своевременном выявлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройстве в семью, под опеку, попечительство, на усыновление или в интернатное учреждение.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что наиболее часто нарушения прав безнадзорных несовершеннолетних, а также детей, оставшихся без попечения родителей, допускаются в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации [36 С.312].

Во всех случаях установления зависимости количества побегов воспитанников из интернатного учреждения от состояния профилактической, воспитательной работы, организации досуга необходимо решать вопрос о возбуждении в отношении руководителя учреждения административного производства по ст. 5.35 КоАП РФ [37 С.208].

В ходе надзорных проверок в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел (ПДН) прокуроры обращают внимание на следующие типичные нарушения требований ФЗ № 120:

1)используются малоэффективные меры воздействия, например, только индивидуальные беседы;

2)в процессе осуществления индивидуальной профилактической работы не уделяется должного внимания устранению обстоятельств, способствовавших совершению несовершеннолетним правонарушения;

3)к проведению индивидуальной профилактической работы, составлению ее планов не привлекаются психологи и психиатры;

4)отсутствует постоянное взаимодействие ПДН с другими подразделениями милиции общественной безопасности и криминальной полиции;

5)располагая сведениями об уклонении родителей несовершеннолетних правонарушителей от выполнения обязанностей по воспитанию своих детей, о злоупотреблении родительскими правами, жестоком обращении с детьми, сотрудники ПДН не принимают необходимых мер по защите прав несовершеннолетних;

6)недостаточно активно ведется работа по выявлению лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений или антиобщественных действий;

7)не отслеживается судьба несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел, не контролируется принятие в каждом случае всех необходимых мер по устранению причин безнадзорности несовершеннолетнего, совершения им правонарушений;

8)численность инспекторов ПДН меньше, чем установлено Указом Президента РФ № 209;

9)материалы, характеризующие личность несовершеннолетнего, условия его жизни и воспитания, для рассмотрения в суде дел о преступлениях несовершеннолетних готовятся формально, что приводит к принятию судом необоснованных решений.

Таким образом, прокуратура относится к государственным специализированным субъектам предупреждения преступлений, так как осуществляемые ею уголовное преследование, надзор за исполнением законов, выполнение других функций включают противодействие преступности, в том числе преступности несовершеннолетних, реализуемое путем применения специальных мер предупреждения преступлений.

Прокуратура является весьма активным, непрерывно действующим в широком диапазоне антикриминогенных мер субъектом предупреждения преступлений, что обусловлено характером надзорных и иных функций прокуратуры. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступлений осуществляется как на исполнительском, так и на управленческом уровнях. В последнем случае первостепенное значение имеют осуществляемая прокуратурой функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, ее участие в правотворчестве, а также в организации органами государственной власти и органами местного самоуправления широкого комплекса мер по предупреждению преступности несовершеннолетних.

В Приказе № 38 подчеркивается, что прокурорский надзор должен обеспечивать реальное исполнение законодательства об охране прав и законных интересов несовершеннолетних, пресечение и предупреждение преступлений несовершеннолетних. Особое внимание прокуроры должны уделять своевременности оказания предусмотренной законодательством помощи детям, находящимся в социально опасном положении.

Сегодня перед прокуратурой стоит сложная задача — содействовать, в пределах своей компетенции, сохранению или воссозданию проверенных временем и оправдавших себя форм общесоциального и специального предупреждения правонарушающего поведения несовершеннолетних, а также способствовать развитию новых направлений профилактической деятельности, соответствующих изменившимся социально-экономическим условиям.

В связи с развитием системы ювенальной юстиции представляется необходимым провести работу по повышению роли прокуратуры в осуществлении надзора за применением законодательства о несовершеннолетних, обеспечивающую гарантированную правовую и социальную защиту подростков. Положительные результаты в сфере становления правосудия по делам несовершеннолетних могут быть получены лишь при активной позиции органов прокуратуры. Именно они способны обеспечить системный подход и взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной власти в этом вопросе. В этом плане заслуживает внимания приказ Генерального прокурора от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» [38]. В частности, прокурорам в п. 11 приказано в ходе досудебного производства по уголовному делу требовать от органов дознания и следственных органов неукоснительного соблюдения предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством правовых гарантий для несовершеннолетних. Они должны с особой ответственностью подходить к даче согласия органу дознания на возбуждение перед судом ходатайств об избрании или изменении меры пресечения, имея в виду, что для несовершеннолетнего заключение под стражу является исключительной мерой пресечения. Также в п. 11.3 приказывается усилить прокурорский надзор за исполнением требований главы 50 УПК РФ при расследовании преступлений, совершенных несовершеннолетними, а также при проверке законности и обоснованности отказа в возбуждении уголовных дел, потерпевшими в которых являются дети. Особое внимание уделяется в п. 13 установлению постоянного надзора за соблюдением прав осужденных несовершеннолетних, отбывающих наказание в воспитательных колониях, на получение образования и профессиональной подготовки, защиту иных социальных гарантий, предусмотренных законодательством.

Однако, как показывает практика, занимаясь в основном надзором за соблюдением законодательства, касающегося несовершеннолетних, прокурорские работники недостаточно хорошо разбираются в возрастных особенностях детей и подростков, далеко не всегда умеют вести допрос молодых людей, в том числе и в ходе судебных заседаний. Их выступления в судебных заседаниях, как в отношении взрослых подсудимых, так и в отношении несовершеннолетних подсудимых, носят исключительно обвинительное (карательное) направление, испрашиваются достаточно жесткие меры уголовного наказания, в основном связанные с реальным лишением свободы на определенный срок. Но работа с несовершеннолетними правонарушителями требует иного, по сравнению с взрослыми, подхода. Методы и процедуры задержания, допроса, судебного расследования и наказания, которые могут быть применены к взрослым, для подростков не годятся [39 С.89].

Следовательно, необходимо проработать вопрос о частичном реформировании органов прокуратуры в части возможности создания специализированных подразделений по организации надзора за применением законодательства о несовершеннолетних, либо введения должностей «специальных» прокуроров, которые бы непосредственно участвовали в рассмотрении уголовных и гражданских дел с участием несовершеннолетних. Помимо реформирования органов прокуратуры, «необходима специализированная подготовка работников прокуратуры в области психологии детей и подростков, ювенального права, восстановительных технологий» [40 С.83]. Будучи квалифицированными юристами, они должны ориентироваться в смежных областях, непосредственно связанных с предметом их деятельности. Для этого необходимо организовать работу по организации курсов переподготовки и повышения квалификации, программы которых должны в обязательном порядке содержать не только особенности ювенального правосудия, но и иные знания, в частности по психологии несовершеннолетних, социологии и т.д. Кроме того, представляется необходимым совершенствование действующего законодательства в части расширения прав органов прокуратуры.

Участие прокурора в гражданском процессе в настоящее время существенно ограничено. Прокурор не осуществляет надзор за рассмотрением судами гражданских дел. Ограничены его права по предъявлению гражданских исков в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов российских граждан.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор в гражданском процессе участвует в 2-х формах:

1)Обращение в суд в защиту прав, свобод, интересов несовершеннолетних.

2)Вступление прокурора в уже начатый процесс, в целях дачи заключения по делу.

Кроме того, отдельные нормы в Семейном кодексе РФ, прямо предусматривается право прокурора возбуждение гражданского дела в интересах несовершеннолетних (ст.ст. 28,70,73 СК РФ).

Вторая форма вступления прокурора в гражданский процесс, предусматривается в случаях, прямо предусмотренных законом (ст.ст. 28,70,73,140 СК РФ, ст.284 ГПК РФ).

Итак, для того, чтобы прокуратура Российской Федерации заняла достойное место в системе органов ювенальной юстиции, необходимы: ее реформирование, специализированная подготовка в области психологии детей и подростков, ювенального права, восстановительных технологий, законодательное расширение процессуальных прав в области гражданского и уголовного судопроизводства.