Политическая деятельность или просто любая общественная (публичная) деятельность?

Сноября 2012 года вступили в силу поправки к Федеральному закону «О некоммерческих организациях»[12]. Регистрироваться в качестве иноагентов должны были самостоятельно те НКО, которые получают зарубежное финансирование и при этом принимают участие в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях[13].

Причем следует отметить, что содержавшееся в нормеопределение политической деятельности изначально было коллизионным и недостаточно определенным, так как при законодательном же разъяснении был использован термин «политическая акция», т.е. одно понятие определялось черезаналогичное по смысловому контексту. В законе (как, впрочем, и в любом ином нормативном акте) не было определено: а чем содержательно политическая акция отличается от акции неполитической?Таким образом, термин «политическая деятельность» изначально по-сути не имел четкого раскрытия своего содержания, а его толкование в реальности могло привести к запрету всякой некоммерческой деятельности[14].

В июне 2016 года законом № 179-ФЗ[15]после нескольких лет критики со стороны правозащитников, пункт 6 статьи 2 Закона был, на первый взгляд, серьезно модернизирован, за счет того, что был выделен предмет (сферы) этой пресловутой политической деятельности: «государственное строительство, защита основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защита суверенитета и обеспечение территориальной целостности Российской Федерации, обеспечение законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развитие политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательное регулирование прав и свобод человека и гражданина», а также цели деятельности НКО: «оказание влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия (часть 6 статья 2 Закона).

       Кроме того, законодатель дополнительно выделил еще и т.н. «формы политической деятельности», а именно: участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений; участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов; распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;финансирование указанной деятельности.

Но как мы видим все указанные изменения Закона отнюдь не облегчили правовое положение НКО, которые реализуют ту или иную общественную деятельность. Можно согласиться с И.В. Аленькиным, что эти изменения, внесенные в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", вообще не решают проблем, возникших в правоприменительной практике, а именно: неопределенность понятия политической деятельности и его расширительное толкование уполномоченным органом и судами. По мнению автора, именно дискреция правоприменителя при наделении статусом иностранного агента влечетограничения конституционного права на объединение, вплоть до ликвидации отдельных НКО[16].

Ведь если мы проанализируем в совокупности т.н. «цели» деятельности НКО с его формами, то становится очевидно, что под критерии политической деятельности законодатель умело подводит любую общественную[17] или публичную деятельность некоммерческой организации, которая просто пытается привлечь внимание граждан к каким-либо социальным, культурным, экологическим или иным проблемам. Нужно иметь ввиду, что вообще вся общественная (публичная) деятельность НКО направлена на привлечение внимания со стороны субъектов гражданского общества и государства, а, следовательно, также любая общественная деятельность в соответствии с этим законом может быть признана деятельностью политической. Иными словами,в рамках указанного нормативного регулирования, будь то проведение публичного мероприятия, или публикация результатов опроса общественного мнения, либо мнения о решении того или иного государственного органа, внесение предложений по реформированию законодательства; любые комментарии НКО в СМИ; проведение семинаров и даже публикация отчета о деятельности организации на ее сайте- уже налицо факт т.н. «политической деятельности». Телеологическая интерпретация указанных изменений федерального закона такова: государство желает полностью исключить влияние НКО на проводимую государством политику (причем не только критику решений государственных органов, но и просто факты обращений или информирование граждан о соответствующих решениях государства!).

Термин «в интересах иностранных источников» является также оценочной категорией, так как он вообще не раскрыт в норме Закона.Российский законодатель оставил на усмотрение правоприменителей определение критериев и оснований деятельности, осуществляемой в «интересах» иностранных источников. Это также относится и к ряду иных терминов, введенных в законодательство об НКО: «политическая акция», «государственная политика», «изменение проводимой государственной политики», «формирование общественного мнения». Есть все основания предполагать, что это было сделано умышленно, с целью дать правоприменителям полную свободу в толковании того, какая деятельность НКО может быть признана «политической».

Другой аспект: законом не дано правоприменителям указания выявлять причинно-следственную связь между иностранным финансированием и влиянием конкретного иностранного пожертвования на принятие решения государственного органа. По-сути любую, даже социально-ориентированную НКО можно признать иноагентом, за факт внесения 1доллара иностранного пожертвования, просто за требование (просьбу) к органам власти повысить пенсию или пособие гражданам страны. По логике авторов закона под понятие политической деятельности подпадает любое действие НКО, связанное с публичной дискуссией (как освещаемой в СМИ, так и проводимой без участия журналистов)по вопросам, даже отдаленно касающимся работы государственных органов. Но ведь любая НКО в своей деятельности соприкасается с тем или иным форматом взаимодействия с государственными органами, а значит потенциально может быть признана иноагентом. Следовательно, законодатель так и не решил задачу отграничения политической деятельности от иных форм работы некоммерческих организаций.

Более того, следует отметить, что закон делает возможным «провокацию» перечисления денежных средств любым иностранным гражданином со стороны провластных группировок с целью признания иноагентом любой оппозиционной общественной организации, так как закон не требует представления доказательств финансирования каких-либо мероприятий НКО за счет средств, направленных иностранным жертвователем и по его поручению (заказу)[18].Также надо отметить, что сам термин «получение» денежных средств (а не факт их использования), порождает в судебной практике весьма вольную трактовку, позволяющую признать иноагентоморганизацию даже в случае когда средства, перечисленные в ее адрес, находились на транзитном счете банка, что само по себе не позволяет НКО ими распорядиться и что впоследствии НКО отказалась от получения этих средств и дала банку поручение о возврате их отправителю с транзитного счета[19].,

На наш взгляд, собственно политической является только деятельность общественной организации, связанная с ее участием в избирательной кампании, как это было ранее сформулировано в ФЗ «Об общественных объединениях»[20], и, возможно, лоббистская деятельность, связанная с продвижением принятия того или иного нормативного акта по указанию международного заказчика.

Крометого, следует отметить, что закон не требует от правоприменителей конкретизировать размер иностранного пожертвования как основания для признания иноагентом, многократность пожертвования, а также и доказать, что указанные средства были потрачены именно на организацию мероприятия, которое подпадает под формулировки политической деятельности, указанныев статье 2 закона[21]. А следовательно, возникает полная и ничем неограниченная дискреция (а в реальности – произвол) со стороны правоприменительных органов в признании иноагентом любой НКО, получившей даже небольшую сумму от иностранного жертвователя и потраченную отнюдь не на осуществление указанных в законе форм политической деятельности.

Если обратиться к истории вопроса о легализации института иностранного агента, то целями введения НКО-иноагентов и соответствующего нормативного регулирования[22] были названы обеспечение публичности и транспарентности при осуществлении финансирования российских некоммерческих организаций, участвующих в политической деятельности, из иностранных источников, а также обеспечение российского общества должными элементами контроля за деятельностью некоммерческих организаций, финансируемых из иностранных источников и преследующих при этом политические цели, в том числе в интересах своих финансовых доноров.Но при этом нормы закона почему-то полностью не коррелируют с этими целями, так как правоприменителям не требуется никаких доказательств для установления каких-либо связей между иностранным заказчиком и российской НКО, в рамках определенияэтих самых «политических целей» воздействия.

Имеющееся законодательное нормирование позволяет в части формулирования цели - оказание некоммерческой организацией воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики– введение «косвенного» и дискриминирующего запрета на критику со стороны некоммерческих организаций любого решения государственного органа, или даже выражать точкузрения,частично расходящуюся с позицией государства.

Следует констатировать, что попытка раскрыть понятие политической деятельности, как в законе, так и посредством толкования Конституционного Суда фактически провалилась, так как государство просто легитимировало уже сложившуюся правоприменительную практику, не предоставив НКО реальных правовых инструментов доказать свое неучастие в политической деятельности.Более того, посредством законодательных новаций государство получило реальный механизм признания любого НКО, имеющего даже минимальное иностранное финансирование, иноагентом, в отсутствие представления любых доказательств работы по заказу иностранного жертвователя (заказчика).