Глава 2. Конфликт интересов, происхождение и определение понятия

 

А.Ф. Ноздрачев

 

Понятие "конфликт интересов"*(8), на первый взгляд, кажется ясным, поскольку слова "интерес" и "конфликт" понятны всем. Но в действительности никто не может точно сказать, что означает все выражение в целом*(9). На самом деле оказывается, что "конфликт интересов" - одно из наиболее сложных и многозначных понятий, которое встречается в международном, зарубежном и отечественном законодательстве о государственной (муниципальной) службе, законодательстве о противодействии коррупции и в нормативных правовых актах, относящихся к разным сферам государственного управления и корпоративной деятельности.

Ученые также еще не выработали единой, достаточно четкой и определенной точки зрения на природу, содержание понятия "конфликт интересов" и значение конфликта интересов в управленческой и служебной деятельности*(10).

Поиски возможностей совершенствования данного понятия продолжаются. Этой теме посвятили свои публикации В.В. Астанин, А.Д. Ильяков, О.В. Казаченкова, С.Е. Чаннов, А. Дементьев, С. Качушкин, А.В. Куракин, A.M. Куренной, Э.В. Талапина, С.Н. Южаков и др.

По законодательству конфликт интересов всегда имеет иррациональную вредоносную коррупционную природу. Однако в научной литературе конфликт интересов характеризуется двойственностью, поскольку его результаты могут быть не всегда вредны, а в отдельных случаях и полезны органам (С.С. Фролов и др.). Некоторые ученые полагают, что конфликты интересов не просто полезны, они формируют оптимальную структуру управления (П.Ф. Друкер, А.Г. Здравомыслов, А.К. Зайцев и др.). Другие ученые полагают, что конфликт интересов представляет собой процесс, цель которого состоит в достижении вознаграждения путем подчинения, навязывания своей воли, удаления конкурента, стремящегося достичь такого же вознаграждения (Н.Н. Обозов, X. Хекхаузен, У. Юри и др.).

 

Понятие "конфликт интересов" в международных правовых актах

 

Определение понятию "конфликт интересов" недавно пытались дать некоторые международные организации (например, ОЭСР, Совет Европы), некоторые государства, принявшие законодательство относительно предупреждения конфликта интересов (например, Канада, Китай). Данное понятие субъективно и эволюционно находится в зависимости от ситуаций, которые могут представлять и выражать коллективные попытки определения этого понятия. Никакое определение в настоящее время не является универсальным, но каждое представляет постоянно действующие правовые элементы конфликта интересов.

Исходным "фундаментом" для анализа понятия "конфликт интересов", содержащегося в отечественном законодательстве, следует считать определения данного понятия в международных правовых актах, в которых они появились впервые. Эти определения имели и имеют важное значение в формировании ориентиров и базовых элементов понятия "конфликт интересов" в российском законодательстве о государственной (муниципальной) службе и о противодействии коррупции.

Собственно, само введение в российское законодательство понятия "конфликт интересов" обусловлено международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции (2003 г.). В Конвенции ООН сам термин "конфликт интересов" не используется, но его сущность выражена достаточно определенно близкими по смыслу словами: "коллизия интересов", "противоречия интересов" и др.*(11)

В пункте 4 ст. 7 Конвенции ООН предусматривается, что каждое государство-участник стремится в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц также не употребляется термин "конфликт интересов". В главе II Кодекса используется понятие "коллизия интересов", которым охватываются наиболее существенные ситуации, составляющие сущность понятия "конфликт интересов" на государственной и муниципальной службе. Согласно положениям главы II "Коллизии интересов и отказ от права" ситуации коллизии интересов образуют:

- использование должностными лицами своего официального положения для неподобающего извлечения личных выгод или личных или финансовых выгод для своих семей;

- участие в каких-либо сделках, занятие положений, выполнение функций, наличие финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением;

- неисполнение обязанности сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли;

- использование недолжным образом государственных денежных средств, собственности, услуг или информации, полученной при исполнении или в результате исполнения служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением официальных функций;

- злоупотребление своим прежним служебным положением после ухода со своих официальных должностей.

Перечисленные положения наряду с другими, образующими коллизию интересов, получили отражение в других международно-правовых актах, а в последующем в национальном законодательстве, в том числе в нормативных правовых актах Российской Федерации.

В статье 8 Рекомендации N R(2000)10 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно кодексов поведения для государственных служащих, принятой на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г., указано, что: "государственный служащий должен стремиться к тому, чтобы не было конфликта между его частными интересами и выполняемыми им государственными обязанностями. Он обязан избегать таких конфликтов, независимо от того, являются ли они реальными, потенциальными или могущими выглядеть как таковые".

В статье 13 вышеуказанной Рекомендации дается следующее определение конфликта интересов: "Конфликт интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личный интерес, могущий повлиять или показаться влияющим на беспристрастное и объективное выполнение им своих официальных обязанностей"*(12).

К личному интересу государственного служащего относится любое преимущество (выгода) для него (нее) самого, для его семьи, родителей, друзей или близких, для лиц или организаций, с которыми он или она имеют либо имели деловые или политические отношения. К личному интересу относится также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет данный государственный служащий.

Более новым является определение, принятое ОЭСР на 29-й сессии Комитета по управлению предприятиями государственного сектора, состоявшейся 15-16 апреля 2004 г.: "Конфликт интересов предполагает коллизию между публичной миссией и частными интересами государственного служащего, в которой данный государственный служащий имеет собственные интересы, могущие неправомерно повлиять на то, как он выполняет свои обязанности и несет ответственность".

Определения Совета Европы и ОЭСР касаются лишь государственных служащих. И это вполне понятно, поскольку эти определения предназначены для представителей государств - членов этих двух международных организаций, которым было рекомендовано содействовать принятию национальных кодексов поведения и вводить механизмы по ограничению возможностей возникновения конфликтов интересов*(13).

Данное понятие конфликта интересов не должно ограничиваться лишь государственным сектором, его можно адаптировать и применять также к служащим муниципалитетов и частному сектору. В этом случае можно считать, что конфликт интересов рождается в ситуации, при которой лицо, работающее в государственной или частной организации, имеет в частном плане интересы, могущие повлиять или показаться влияющими на то, как данное лицо справляется со своими обязанностями или задачами, которые были ему доверены данным органом.

 

Понятие "конфликт интересов" в зарубежном законодательстве

 

Конфликт интересов в большинстве стран не является объектом ни общего, ни юридического определения: чаще всего определения появляются, когда конфликты уже имеются, когда их предел становится достаточно серьезным и когда они могут стать объектом либо дисциплинарных, либо уголовных санкций (в частности, в случае коррупции или злоупотребления влиянием).

Существует несколько стран, в законодательстве которых содержится правовое определение конфликта интересов. Например, в Канаде в Законе о конфликте интересов от 12 декабря 2006 г. дано определение конфликта интересов как ситуации, в которой должностное лицо, занимающее государственную должность, представляющее официальную власть или исполняющее официальные функции или обязанности, которые предоставляют ему возможность продвижения его личных интересов, частных интересов его родственников, друзей или иных лиц.

Закон исключает, таким образом, поле для "собственного интереса", который становится главным интересом должностного лица, поскольку он принадлежит к обширной категории лиц, получающих вознаграждение или социальные льготы как лица, занимающие государственную должность.

Министерский кодекс Великобритании содержит очень точные и взыскательные предписания, которые применимы к членам правительства, с тем, чтобы было возможно избежать любой неясности между государственным поручением и решением членов правительства или их ограничениями. Эти предписания касаются также собственных интересов должностных лиц: министрам следует удостовериться, что никакой конфликт не возникнет или не сможет в достаточной мере возникнуть между публичными обязательствами данных лиц и их собственными, финансовыми интересами (или любыми другими интересами). Точные правила управления этими конфликтами закреплены. Они должны также закрепляться декларацией интересов, которая публикуется ежегодно в двух экземплярах.

Относительно принципов Министерский кодекс отмечает, что государственные служащие не должны использовать ненадлежащим образом свое официальное положение или информацию, полученную в рамках свой деятельности с целью улучшения своих личных интересов или интересов других лиц.

Конфликт интересов может проявляться внезапно в финансовой заинтересованности или при выполнении официальных обязанностей, на осуществление которых влияют собственные интересы. Когда внезапно возникает конфликт интересов, служащие должны провозглашать законный интерес приоритетным и единственным в своей иерархии интересов. Государственный служащий не должен получать подарки, или подношения, или выгоды любой природы от третьих лиц, если это может компрометировать его.

Португалия также включила в законодательство краткое определение конфликта интересов, согласно которому такой конфликт является антагонистическим с функцией осуществления официальных обязанностей, когда сходятся публичные и личные интересы с участием финансовых интересов.

Во Франции Центральная служба по предупреждению коррупции (le Service central de prevention de la corruption, SCPC) при Министерстве юстиции выработала свое определение конфликта интересов. В своем ежегодном докладе от 2004 г. SCPC высказала мнение о том, что конфликт интересов порождает ситуацию, в которой лицо использует общественную или частную организацию в личных интересах, которые могут ненадлежащим образом повлиять на выполнение возложенных на него обязанностей. Это определение обязательно для служащих Франции, так как согласно ст. 25 Закона от 13 июля 1983 г. им запрещается принимать лично или через посредников с подконтрольных предприятий, с которыми служащие находятся в каких-либо отношениях, какие-либо выгоды, ставящие под сомнение их независимость.

Однако закон от 11 октября 2013 г. установил новую регламентацию в отношении предотвращения конфликтов интересов. В нем (ст. 2) закреплено широкое определение конфликта интересов: "любая ситуация столкновения публичных интересов либо публичных и частных интересов, которая может подорвать независимое, непредвзятое и объективное исполнение какой-либо государственной (административной) функции"*(14).

В Законе о конфликте интересов Чехии 2006 г. конфликт интересов определяется как любое действие или бездействие должностного лица, которое может быть квалифицировано как использование служебного положения в личных интересах или получение необоснованных преимуществ для самих должностных лиц, их близких родственников или каких-либо третьих лиц*(15).

В некоторых государствах, как и в России, нормы о конфликте интересов содержатся в законах о государственной службе. Так, нормы о недопущении конфликта интересов содержатся в Законе о государственной службе 1957 г. и Законе о государственных служащих 2009 г. Германии; в Законе о государственной службе Австралии 1999 г.; в Законе об этике поведения лиц, занимающих государственные должности Ирландии 1995 г. и т.д.*(16)

 

Понятие "конфликт интересов" в российском законодательстве

 

Формирование юридического конфликтологического знания в России хотя и имеет определенную историю*(17), тем не менее до 2000 годов понятие "конфликт интересов" в том виде и значении, в каком оно определяется в юридической литературе и законодательстве в настоящее время, российской правовой науке не было известно.

В российском законодательстве до 2001 г. не существовало общего легального определения понятия "конфликт интересов". Но оно имелось в ряде нормативных правовых актов применительно к конкретным ситуациям в публичной и частной сфере.

Впервые понятие "конфликт интересов" использовано в отечественном законодательстве, относящемся к частному праву, применительно к законодательству о предпринимательской деятельности*(18). В некоторых нормативных актах, регулирующих отношения в предпринимательской сфере, понятие "конфликт интересов" лишь упоминается, но не определяется, в других дается определение этого понятия.

В целом можно констатировать, что для конфликта интересов в частной сфере характерно наличие (или возможность наличия) следующих признаков: противоречие интересов, неправомерное поведение (или крупный убыток), причинная связь между ними*(19). При этом данные определения не совпадают абсолютно, в названных сферах они являются специальными, соответствующими потребностям регламентации соответствующих видов общественных отношений - публичной службы и противодействия коррупции.

В публичной сфере понятие "конфликт интересов" впервые использовано в 2001 г. в официальных документах и нормативных правовых актах, относящихся к составу законодательства о государственной и муниципальной службе, в последнее время (с 2008 г.) это понятие используется в нормативных правовых актах о противодействии коррупции.

В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" понятие "конфликт интересов" не встречалось.

В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ от 15 августа 2001 г. N Пр-1496*(20) (раздел VII "Государственный служащий"), впервые предусматривалось, что в системе государственной службы должны быть сформированы механизмы преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей. Как видно, конфликт интересов на государственной службе предлагалось рассматривать как противоречие между личными (групповыми) интересами государственных служащих и их служебными обязанностями.

Впервые в нормативном правовом акте применительно к государственной службе понятие "конфликт интересов" упоминается в п. 2 Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 (государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, наряду с прочим при угрозе возникновения конфликта интересов обязан сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решения, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов).

В последующем понятие "конфликт интересов" упоминается в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 58-ФЗ)*(21). В п. 4 ст. 10 данного Закона определяется, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

В соответствии с указанной нормой в п. 1 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(22) (далее - Закон N 79-ФЗ) было впервые дано легальное определение понятия "конфликт интересов", названы условия и признаки ситуаций с конфликтом интересов, предусмотрены механизмы его преодоления и возможные правовые последствия.

Конфликт интересов на государственной службе определялся в Законе N 79-ФЗ как "...ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации".

Такое же определение понятия "конфликт интересов" содержалось и в п. 2 ст. 11 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон N 25-ФЗ)*(23).

Нормативное определение понятия "конфликт интересов" позволяет с некоторой долей определенности констатировать наличие такого конфликта в случаях:

- личной заинтересованности государственного (муниципального) служащего в реализации действий, которые могут стать фактической основой для конфликта интересов;

- возникновения противоречий между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации;

- способности причинения вреда этим законным интересам.

Как видно, определением понятия "конфликт интересов" охватывались не только реально существующие противоречия в конкретной ситуации, но и гипотетически возможные в будущем.

При этом, в свою очередь, термины "личная заинтересованность", "объективное исполнение", "противоречие", "законные интересы" названных субъектов не позволяют считать их точно определенными и исключающими субъективный подход.

Именно поэтому понятие "конфликт интересов" в научной литературе характеризуется как оценочная категория (В.В. Альхименко, А.А. Гришковец, Н.Г. Салищева, A.M. Куренной, Э.В. Талапина, С.Е. Чаннов и др.).

Конфликт интересов как понятие не дифференцируется точно ни в одном нормативном правовом акте, использующем это понятие. Поэтому толкуется это понятие правоприменителями, исходя и сообразуясь с "духом" соответствующего закона - о противодействии коррупции, о государственной службе, муниципальной службе и т.д. Кроме того, содержание понятия "конфликт интересов" может быть раскрыто только с учетом конкретной ситуации. Некоторые из них мы выше обозначили.

Понятие "конфликт интересов", хотя и было впервые несколько формализовано в Законе N 79-ФЗ, но недостаточно конкретизировано. Не случайно Закон о противодействии коррупции не отсылал к определению понятия "конфликт интересов" в Законе N 79-ФЗ, а дал свое собственное определение (ст. 10), в котором лишь частично воспроизводятся положения законов о гражданской и муниципальной службе, а в целом определение представляло собой новеллу, адаптирующую это понятие к специфике отношений, связанных с противодействием коррупции.

В статье 10 первоначальной редакции Закона о противодействии коррупции понятие "конфликт интересов" определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Как видно, определение понятия "конфликт интересов" в Законе о противодействии коррупции является контекстуальным. Понятию был придан хотя и не четко выраженный, но все же антикоррупционный характер. Его определение строится на связи конфликта интересов с исходными понятиями "коррупция", "дача взятки", "получение взятки", "злоупотребление полномочиями", "подкуп" и т.д.

Федеральным законом от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов"*(24) (далее - Закон N 285-ФЗ) предусмотрено новое единое, "универсальное" определение понятия "конфликт интересов".

Под конфликтом интересов в Законе N 285-ФЗ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

 

Понятие "лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов"

 

Круг лиц, охватываемых понятием "конфликт интересов", имеет ключевое значение. Если в первоначальной редакции Закона N 79-ФЗ (ст. 19) и Закона о противодействии коррупции (ст. 10) понятие "конфликт интересов" было непосредственно связано с отношениями государственной или муниципальной службы, а субъектами отношений конфликта интересов были исключительно государственные и муниципальные служащие, то новое определение данного понятия становится максимально широким. Это понятие распространено на все отношения, связанные с исполнением должностных (служебных) обязанностей (осуществлением полномочий) лицами, обязанными принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Новое определение понятия "конфликт интересов" далеко не безупречно. Оно не только не отвечает критерию краткости, но и вызывает целый ряд вопросов. И первый среди них - это вопрос о лицах, замещающих должности, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Закон N 285-ФЗ к числу этих лиц традиционно относит государственных и муниципальных служащих (ст. 8, 9).

В отношении лиц, замещающих государственные должности, долгое время существовала правовая неопределенность.

В статье 12.1 Закона о противодействии коррупции, устанавливающей ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, обязанность сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая может привести к конфликту интересов и принимать меры по предотвращению такого конфликта, не содержалась.

Единственной обязанностью лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), связанной с предотвращением конфликта интересов, являлась обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 13.1 Закона о противодействии коррупции в случае непринятия указанным должностным лицом мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, оно подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.

Таким образом, указанный Закон, не устанавливая обязанности лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является (кроме случая передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), предусматривал ответственность за несоблюдение данной обязанности, что было явным нонсенсом.

Законом N 285-ФЗ (ст. 1-4, 6) в этот вопрос внесена полная ясность: лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Законом N 285-ФЗ также внесены изменения в части установления обязанности сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов в федеральные законы, регулирующие особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, Секретаря Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), постоянного представителя Российской Федерации при международной организации, члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.

Как видно, принципиальная новелла определения понятия "конфликт интересов" в Законе N 285-ФЗ состоит в том, что данное понятие впервые охватывает достаточно широкий круг лиц - не только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные должности, работников государственных и негосударственных организаций.

Указанные подходы к определению понятия "конфликт интересов" предусмотрены Трудовым кодексом РФ (ст. 349.1, 349.2) для работников государственных корпораций и государственных компаний, работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

В части 2 ст. 349.1 Трудового кодекса РФ "Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний" предусмотрено, что для целей настоящего Кодекса используется понятие "конфликт интересов", установленное законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции (часть третья в ред. Закона N 285-ФЗ).

Новое определение понятия "конфликт интересов" охватывает довольно широкий круг лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, но представляется, что этот круг не является четко определенным. Существенным препятствием для выявления круга таких лиц является раздробленность их определения в российском законодательстве. Вместо того, чтобы дать однозначное определение субъекта конфликта интересов, законодатель пошел по пути многочисленных ссылок на определения конкретных обязанных лиц, содержащиеся в отдельных законах - в законодательстве о государственной и муниципальной службе, о государственном управлении (регулировании) в разнообразных государственных ведомствах, государственных корпорациях, компаниях и т.д.

Сам термин "лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов" представляется довольно сложным и не совсем ясным. Громоздкость и запутанность определения круга лиц, замещающих должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, затрудняет понимание сущности конфликта интересов.

Является ли исчерпывающим перечень таких лиц? Есть веские основания полагать, что перечень этих лиц открытый, имея в виду положение об иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

Неясно, например, можно ли относить к субъектам конфликта интересов лиц, не являющихся государственными служащими, муниципальными служащими, но предоставляющих государственные, муниципальные (публичные) услуги (аудиторы, нотариусы, оценщики, эксперты, арбитражные управляющие, третейские судьи и т.п.) во время выполнения ими этих публичных услуг.

Неясно также, являются ли субъектами конфликта интересов лица, которые постоянно или временно замещают должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или лица, специально уполномоченные на выполнение таких обязанностей в юридических лицах частного права независимо от организационно-правовой формы в соответствии с законом.

Могут ли быть субъектами конфликта интересов должностные лица юридических лиц, физические лица в случае получения от них, скажем, государственными должностными лицами или с участием этих лиц другими лицами неправомерных доходов? Есть и другие, на наш взгляд, неясности в определении круга субъектов конфликта интересов.

Очевидно, было бы проще предусмотреть более общее и потому более полное определение лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Полагаем, что для обозначения круга лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, можно использовать более универсальное понятие "лицо, наделенное (публичными) государственными, муниципальными полномочиями". Такое обозначение субъекта ответственности за допущение ситуаций конфликта интересов является широким, достаточно определенным и конкретным.

Это понятие соответствует международным конвенциям о противодействии коррупции*(25). Понятие "должностное лицо, наделенное публичными полномочиями" подразумевает любое лицо, занимающее должность в системе законодательной, исполнительной власти или административную должности, включая главу государства и главу правительства (администрации), министров и сотрудников их аппаратов; судебную должность, в том числе прокурорскую и следственную; выполняет публичную функцию, в том числе в государственном ведомстве*(26), организации*(27); ведет какую-либо деятельность в государственных интересах, полномочия по которой ему передаются государством (например, выполнение задания в связи с государственными закупками); оказывает государственную услугу в соответствии с законодательством и др.

При определении того, является ли конкретное лицо лицом, наделенным государственными, муниципальными (публичными) полномочиями, не имеет значения:

- было ли данное лицо назначено или избрано;

- находилось ли оно на должности постоянно или временно;

- занимает ли оно эту должность за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица.

Полагаем, что приведенное определение понятия круга лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, является более конкретным и включает в себя всех таких лиц, указанных в российском законодательстве и в международных конвенциях.

Заслуживает обсуждения предложение о распространении положений законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов также на официальных представителей политических партий и на кандидатов на государственные (политические) должности (лиц, состоящих в резерве кадров, находящихся под непосредственным патронажем Президента Российской Федерации ("первая сотня", "президентская тысяча"), а также на любое лицо, рассчитывающее стать должностным лицом (лицо, состоящее в федеральном резерве управленческих кадров, в кадровом резерве субъекта Российской Федерации). Включение названных лиц в число обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов соответствовало бы международным конвенциям, даже если эти конвенции и не подписаны Российской Федерацией.

 

Понятие "надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей"

 

Как было указано выше, конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность лица влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Оценка "надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения обязанностей" - дело достаточно тонкое. Она неизбежно связана с субъективной характеристикой отношения к действиям (решению) субъекта конфликта интересов. Ибо не существует объективных и точных критериев измерения беспристрастности и объективности. В одних случаях не обусловленное каким-либо личным пристрастием и объективное (формально адекватное действительности) решение не может быть признано таковым, в других же случаях пристрастное и совершенно субъективное решение (действие) может быть оценено как справедливый, честный, разумный и целесообразный акт.

Действительно, "транспарентность" решения не всегда дает возможность оценивать его как объективное, необходимое, соответствующее установленным требованиям и непредвзятое, хотя, несомненно, прозрачность повышает объективность и беспристрастность. Однако не все решения в публичной сфере могут быть (и не должны быть) "транспарентными". Это диктуется требованиями защиты государственных и общественных интересов. Тенденция к закрытости решений сейчас особенно характерна для частной сферы, что, в принципе, следует считать незаконным.

Возникновение личной заинтересованности, влияющей на надлежащее объективное и беспри