Государственное управление в России в XVIII в.

Семинар 7.

Государственное управление в России в XVIII в.

Зарождение и развитие абсолютизма

Судебная реформа Петра I и её историческое значение.

 

При Петре I радикальным изменениям подверглась судебная система. Функции верховного суда получили Сенат и Юстиц-коллегия. Ниже их находились: в провинциях — гофгерихты, или надворные апелляционные суды в крупных городах, и провинциальные коллегиальные нижние суды. Провинциальные суды вели гражданские и уголовные дела всех категорий крестьян, кроме монастырских, а также горожан, не включённых в посад. Судебные дела горожан, включённых в посад, с 1721 года вёл магистрат. В остальных случаях действовал так называемый единоличный суд (дела единолично решал земской или городовой судья). Однако в 1722 г. нижние суды были заменены провинциальными судами, возглавляемыми воеводой. Также судьи были отделены от администрации.

Преобразования в судебной системе имели тесную связь с изменениями в административно-территориальном устройстве страны. В 1708 году Россия была разделена на восемь губерний, начальники которых рассматривали жалобы на комендантов, заменивших прежних воевод. Судебная власть по-прежнему принадлежала областным и городовым начальникам, но высшая областная инстанция стала постоянной, городские судьи перестали зависеть от центральных учреждений. Немногим позднее, в 1713 году, была сделана первая попытка отделить судебную власть от власти административной: в губерниях учреждалась должность ландрихтеров, подчинявшихся ландратскому правлению, в юрисдикцию которых входило отправление правосудия. Но пределы их судебной власти в законе не были обозначены, и в целом эта должность в России не прижилась. С 1711 года высшая судебная власть в России стала принадлежать Сенату, учрежденному указом Петра I от 22 февраля, согласно которому был упразднен Разрядный приказ, а в Сенате для рассмотрения судебных дел учреждался «стол разрядный».

Следующим шагом стало открытие надворных судов. А в 1720 году в областях были учреждены три судебные инстанции: нижний городовой суд, провинциальный суд и высшая инстанция – надворный суд. В это время правительству Петра I не удалось создать «регулярно» организованной судебной системы, но были сделаны первые попытки отделения суда от управления путем создания специальных судебных органов (ландрихтеров) и установления судебных инстанций. Роль центральных судебных органов

продолжали выполнять обновленные приказы. Однако они не соответствовали усложнившимся задачам управления и суда, а потому были в дальнейшем ликвидированы. Большее значение для организации судебной власти Российской империи имела Юстиц-коллегия. Ее правовое положение определялось императорским указом от 12 января 1722 года, в соответствии с которым этому учреждению были подсудны дела по доносам фискалов и тяжбы иностранных подданных, служивших в коллегиях. Фактически она согласно законодательству того времени имела довольно обширные полномочия. Исключения составляли только дела о государственных преступлениях.

Большое значение для судебного реформирования имело создание прокуратуры. В литературных источниках законодательное оформление прокурорского надзора связывают с указом от 12 января 1722 года. Итак, в период судебной реформы Петра I появилась не только высшая судебная инстанция в виде Сената, но и надзор в виде института прокуратуры. Отметим, что петровская прокуратура в самом начале своей деятельности стремилась к выполнению поставленных перед ней задач. Естественно, что на первых порах результаты деятельности прокуратуры не были очевидны. Но сам факт ее создания и закрепления в законодательстве России первой четверти XVIII века свидетельствует о стремлении законодателя осуществлять надзор над судебными органами в плане отправления правосудия в рамках закона. Петр I провел реформу и в областном судоустройстве. В 1722 году провинциальные и городовые судьи, назначаемые на местах Юстиц-коллегией, ликвидировались, а все судебные дела, остававшиеся в их ведении, в провинциях передавались воеводам. С этого времени суд воеводы стал судом первой инстанции, рассматривавшим маловажные дела.

 

 

Содержание и ход реформ налоговой системы

Следует отметить, что первые 20-ть лет правления Петра I, который взошёл на престол вместе с братом в возрасте 10 лет, не сопровождались какими-либо существенными реформами, ни в налоговой, ни в каких-либо других

Налог на бороду

Одним из средств Петра I по борьбе с культурой сложившейскя в русском обществе был налог на бороды (для всех кроме духовенства). В январе 1705г. вышел указ «О бритии бород и усов всякого чина людям, кроме попов и дьяконов, о взятии пошлины с тех, которые сего исполнить не захотят, и о выдаче заплатившим пошлину знаков». Каждый, кто отказывался брить бороду был обязан платить от 100 до 30 рублей ежегодно, в зависимости от чина и положения. Была установлена дополнительная система сбора данного налога с крестьян — налог на въезд и выезд в крупные города по 2 коп.с бороды. Обложению подвергались и религиозные верования. Раскольники должны были платить все налоги в двойном размере. Наложены были сборы на совершение обрядов по случаю браков, рождения, смерти. Брачный налог был положен на мордву, черемис, татар и других инородцев.

Внутри страны организовывались частные и государственные монополии — аптечные, винные, соли, льна, табака, хлеба, и др. При этом государственные монополии служили для пополнения казны с продажи популярной продукции, а частные — для ускорения развития конкретных отраслей производства и торговли. Важным налогом Петра I был введённый указом 23 января 1699 г. гербовый сбор (пошлин). Т.е. все официальные документы (купля-продажа, займы и т.д.) необходимо было оформлять на гербовой бумаге, монополистом по выпуску которой было государство. В 1724 г. был принят общий таможенный тариф, целью которого была защита отечественных товаров неспособных конкурировать по качеству с иностранными аналогами. Тариф был откровенно протекционистским — пошлины были настолько высоки, что торговцы просто отказывались привозить товар на продажу.

Усиление роли совещательных органов в эпоху «дворцовых переворотов» (Верховный тайный совет, Совет при императоре Петре II, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, Императорский совет при Петре III).

Верховный тайный совет

Указом Екатерины I от 8 февраля 1726 г. был учрежден Верховный тайный совет, который фактически принимал на себя функции Сената, который, по мысли Петра I, во время его отсутствия осуществлял высшее руководство страной. Члены Совета формально должны были давать императрице «тайные советы о политических и о других важных Государственных делах». Сенат, которые теперь уже именовался не Правительствующим, а Высоким, а также коллегии были поставлены в подчиненное положение к Совету, в котором теперь были сосредоточены все основные рычаги власти в империи. Все указы скреплялись не только подписью императрицы, но и членами Совета. Меншиков добился от Екатерины I, чтобы она перед смертью внесла в завещание пункт, что на время малолетства Петра II Совета получал ту же власть, что и царствующий монарх (фактически устанавливалось коллективное регентство), при этом Совету запрещено предпринимать какие-либо перемены в порядке престолонаследия. В области внутренней политики деятельность Совета была сосредоточена на решении, прежде всего, финансовых, экономических и социальных проблем, связанных с кризисом в котором находилась Россия в последние годы правления Петра I. Совет считал его последствием реформ Петра, в связи с чем намеревался провести их корректировку в более традиционном для России ключе (например, столица страны была возвращена в Москву). В текущей практике Совет пытался упорядочить систему учета и контроля за государственными финансами, а также сократить расходы и найти дополнительные способы пополнения государственного бюджета, в т.ч сокращение расходов на армию, сокращение офицерского корпуса и т.д. Одновременно был ликвидирован ряд, учрежденным Петром, сокращено количество чиновников. В то же время для привлечения иностранных купцов был снят целый ряд ограничений на торговлю, в т.ч. пересмотрен протекционистский таможенный тариф 1724 г.

Состав Совета

Председательство в Совете императрица приняла на себя, а его членами были назначены:

• генерал-фельдмаршал светлейший князь Александр Данилович Меншиков,

• генерал-адмирал граф Федор Матвеевич Апраксин,

• государственный канцлер граф Гавриил Иванович Головкин,

• действительный тайный советник граф Петр Андреевич Толстой,

• действительный тайный советник князь Дмитрий Михайлович Голицын

• вице-канцлер барон Андрей Иванович Остерман.

Состав Совета менялся: в марте 1726 г. в его состав введен герцог Карл Фридрих Гольштйен-Готторпский, женатый на дочери императрицы царевне Анне Петровне. Наиболее серьезные изменения в составе Совета произошли в связи со смертью Екатерины I. Из-за разногласий по поводу ее наследника граф Толстой в мае 1727 г. был приговорен к смертной казни (с заменой ссылкой), а после восшествия на престо Петра II герцог Гольштейн-Готторпский самоустранился от участия в Совете. В состав Совета в 1727 г. были введены пользовавшиеся поддержкой Петра II князья Алексей Григорьевич и Василий Лукич Долгоруковы, генерал-фельдмаршал и президент Военной коллегии князь Михаил Михайлович Голицын, в 1828 г. – генерал-фельдмаршал князь Василий Владимирович Долгоруков. Благодаря интригам Долгоруковых и Остермана Меншиков 7 сентября 1727 г. был отправлен в ссылку, а Петр II объявил, что все указания отныне будут исходить только от него. В ноябре 1828 г. скончался граф Апраксин.

Ликвидация Совета

Манифестом от 4(15) марта 1730 г. Совета был упразднен, а Сенат был восстановлен в своих прежних правах. Представители рода Долгоруковых, как наиболее активно участвовавшие в заговоре, были арестованы: И.А. и А.Г. Долгоруковы отправлены в ссылку, В.Л. Долгоруков – казнен. Остальные члены Совета формально не пострадали, князь В.В. Долгоруков был арестован только в 1731 г., князь Д.М. Голицын – в 1736 г.; князь М.М. Голицын скончался в декабре 1730 г. Г.И. Головкин и А.И. Остерман не только сохранили свои посты, но стали пользоваться благоволением новой императрицы.

Императорский совет (1762) - высшее государственное учреждение при императоре Петре III. Создан указом от 18 мая 1762 вместо упраздненной Конференции при высочайшем дворе.Совет имел право издавать за подписью императора указы, и даже принимать без его участия решения по делам «меньшей важности» - за подписью от имени государя его членами.

Кабинет министров - высший орган исполнительной власти, осуществляющий административно-распорядительные функции в сфере государственного управления. Как личная канцелярия царя существовал с 1704.Главную роль играл Остерман А.И. Кабинет министров стоял выше Сената. При Анне Леопольдовне власть в стране так же фактически принадлежала Кабинету министров.

Конференция при Высочайшем дворе (Конференция министров) - высшее государственное учреждение Российской империи. Была создана в 1756 году.Упразднена в 1762 году. Формально считалась совещательным органом, но в большинстве случаев действовала самостоятельно от имени императрицы. Конференция пользовалась законодательной властью, давала указания и распоряжения Сенату, Синоду, коллегиям и другим центральным учреждениям империи.Полномочия и круг вопросов, подлежавших ведению Конференции, не были чётко определены. Формально Конференция по своему значению была приравнена к Сенату и Синоду, но по указу от 5 октября 1756 года получила право посылать им «резолюции к исполнению» в виде выписок («экстрактов») из протоколов. Центральным учреждениям Конференция посылала рескрипты (от имени императрицы) и получала в ответ реляции (снова на имя Елизаветы Петровны).

 

Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (от 7 ноября 1775 г.).

В России XVI-XVII вв. образовалась концепция местного управления и правосудия. Она соответствовала сословно-представительной монархии, но при повороте на курс политики самодержавия была полностью устранена. Создание абсолютно новой результативной и устойчивой к нестабильностям организации местной власти являлось необходимостью. Однако сделать этого не удалось ни Петру Великому, ни его близким преемникам. Дважды правитель пытался с помощью реформирования местного управления выполнить поставленную задачу, и преобразования проводились и после его кончины, но они тоже не возымели должного действия и были определены как неудачные. На деле же, все канцелярии губерний и провинций одновременно подчинялись абсолютно всем коллегиям, изъясняясь непосредственным стилем – никому. Мятеж Пугачёва подтолкнул Екатерину II к претворению в жизнь наиболее важной и наиболее значительной реформы, которая в литературе, как правило, именуется губернской реформой 1775 г. Государыня сама написала нынешний законотворческий документ, носивший название «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Любопытно в этой ситуации и то, что реформа готовилась ещё до восстания Пугачёва и также очевидно, что документ носит название, не в полной мере отражающее реальность планируемых на тот момент переустройств. Реформа характеризовалась огромным объёмом изменений, нежели можно было допустить, исходя из названия документа. Рассмотрим поподробнее его сущность и затрагиваемые сферы. По своей сути, «Учреждение» является одним из самых важных законодательных актов реформы местного управления, который был принят 7 (18) ноября 1775 г. Он заложил надёжную основу административно территориального управления России на продолжительный полуторавековой промежуток великодержавного формирования. Обращённый к населению акт главы государства, которым сопровождалось обнародование «Учреждения», смог обнаружить и представить отрицательные стороны имевшегося прежде областного управления. Его необходимо было корректировать. Выделим проблемы, требующие решения: 1) губернии того периода выглядели слишком обширными административными территориями, невозможно было навести порядок на всех этих территориях только правителю, именно поэтому были необходимы «надзиратели»; 2) нехватка требуемого числа и уровня качества областных чиновников и местных управленческих структур в административных округах, как следствие непонимание ведущейся работы одними и загруженность работой других чиновников; 3) работа разных ведомств и в том числе ветвей власти не то чтобы перекликалась в общих параллелях дел, она сочеталась. Причиной было отсутствие базы разделения полномочий властей в управлении. К примеру, одно ведомство имело возможность пользоваться полномочиями одновременно и в сфере капиталов, и выступать как уголовный и гражданский суды, и использовать власть в сфере исполнительной власти. Настоящие нужды жителей, индустрии и торгового оборота не брались во внимание. На устранение этих недостатков и были направлены преобразования административно территориального деления России и вновь учреждавшиеся губернские органы. Имелась необходимость разделить территорию империи на уезды и губернии, был использован административный принцип. При этом экономические, национальные и географические показатели не учитывались вовсе. Адаптация новоиспечённого административного аппарата к фискальным и полицейским делам стала основной задачей разделения. Численность населения была заложена в основу дробления как исключительно количественный стандарт. На тот момент I глава документа предполагала нахождение на территории губернии приблизительно от трёхсот тысяч граждан до четырёхсот тысяч граждан, дабы губерния или наместничество имели возможность добропорядочно управляться. Если было необходимо, то губернии или наместничество разделяли на уезды и округа. В отличии от губерний, на территории округов и уездов фиксировалась численность населения от двадцати до тридцати тысяч душ. Идеи о разделении власти на три главные ветви (законодательную, исполнительную и судебную) покоились ещё в XVIII в. в головах философов просветителей и легли в основу всей реформы местного управления, которую задумала Екатерина. По этой реформе в Российской империи формировались 50 губерний, разделенных на уезды (т. е. их число удвоилось). Во всех округах формировался нижний земский суд. Его возглавлял земский исправник (капитан-исправник), и в его ведение передавалась административно-полицейская власть в уезде. Капитан-исправник избирался на свой пост дворянством, также как и коллегиальный аппарат управления – низший общегосударственный судебный процесс (т. е. нижний земский суд, в коем помимо исправника выполняли поставленные задачи два заседателя), в городах − городничий (только в тех, где не было коменданта), а в губерниях − губернское правление в составе губернатора, назначаемого и смещаемого монархом, и двух советников. В своей проводимой работе губернатор опирался на губернское управление, в которое входили губернский обвинитель и два сотника. Губернский прокурор и два губернских стряпчих в свою очередь осуществляли контроль над законностью в губернии. В уезде эти проблемы улаживал уездный стряпчий. Две-три губернии соединяли полномочия, властью которых обладали генерал-губернаторы или наместники. Под управлением генерал-губернатора находились непосредственно сами губернаторы. Генерал-губернатор признавался главнокомандующим на своей территории в периоды отсутствия Императорского Величества, мог вводить чрезвычайные меры, напрямую обращаться с отчётом к императору или императрице. Императрица назначала генерал-губернаторами только тех людей, которые пользовались её особым доверием, что немаловажно. Екатерина не могла допустить нахождения на местах власти государственного аппарата людей, которых она не знала лично. Это предупреждало одновременно угрозу самовольных действий и предоставляло возможность регулировать или устранять звенья функционирующего аппарата.

губернские преобразования 1775 г. увеличили власть губернаторов и разукрупнили территории, укрепили состояние управленческого аппарата в разделённых зонах. С соответствующей целью при Екатерине II были проведены и прочие реформы: формировались особые полицейские, карательные органы и реорганизовывалась судебная система. К отрицательным моментам можно отнести практически полное отсутствие экономического значения, рост класса лиц, резко выделяющегося из остального общества и состоящий из представителей центральной правительственной власти и сильный рост финансовых вливаний для введения и поддержания производимых преобразований. В целом расходы за годы правления Екатерины II возросли до небывалых размеров. Например, затраты на содержание бюрократического аппарата увеличились в 5,6 раз (с 6,5 млн. руб. в 1762 г. до 36,5 млн. руб. в 1796 г.) − это значительно больше, нежели, к примеру, расходы на армию, которые увеличились в 2,6 раза. Это было больше, чем в любое другое царствование в течение XVIII-XIX вв. По этой причине система губернского управления в дальнейшем непрерывно совершенствовалась. Екатерина II создала определённые органы, которые имели личные обязанности в управлении, поэтому можно утвердить позицию и желание императрицы разделить полномочия как обеспечение безопасности Российской империи и своего правления.

Губернская и уездная администрации приобрели возможность без малейшего промедления реагировать на события текущей жизни уезда и губернии, таких как: взыскание налогов, набор рекрутов, розыск беглых. В сферу входило и рассмотрение чрезвычайных обстоятельств, которыми могли быть Народные волнения, широко распространённые на тот период инфекционные болезни, эпидемии. Реформа добилась выполнения той миссии, ради которой велась. Стандартизация системы местного управления на территории всего государства посредством реформы привело к тому, что право управленческих субъектов некоторых окраин действовать на основании установленных ими же принципов подверглось уничтожению. Практически самым главным итогом областного преобразования стала самостоятельность − независимость тяжебных институтов. Разумеется, их независимость не была совершенной, но это был важнейший шаг на пути к улучшениям. Главные положения изданного Екатериной документа потеряли какое-либо практическое применение и в соответствии с этим утратили свою силу к 1917 г.

 

 

Семинар 7.

Государственное управление в России в XVIII в.