Глава 3. Проблемы формирования и деятельности Совета Федерации

Одной из самых актуальных проблем в политической жизни является проблема формирования Совета Федерации, поскольку от способа формирования этого органа государственной власти напрямую зависит эффективность выполнения его законодательных и представительных функций[23].

 Совет Федерации – верхняя палата Федерального Собрания, выражающая интересы субъектов Российской Федерации. Поправка к Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[24] установила новый состав палаты, в которую входят не только представители от субъектов Российской Федерации, но и представители от Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, а поправка к Конституции 2020 года, дополнила, что в состав Совета Федерации входит еще Президент после истечения срока его пребывания в должности или же досрочной отставки. Данная конституционная норма расширила полномочия Президента Российской Федерации, позволив ему участвовать в деятельности законодательной власти. Назначая членов Совета Федерации, до 30 представителей, Президент Российской Федерации может влиять на работу палаты парламента.

Хотелось бы отметить, что данные поправки мешают развитию демократии в Российской Федерации, так как Совет Федерации, будучи органом народного представительства, должен избираться народом Российской Федерации. Данный подход является более приоритетным, с точки зрения природы верхней палаты Федерального собрания.

Также важно отметить, что порядок наделения полномочий членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации, назначенных Президентом Российской Федерации, на прежний срок их полномочий остается неурегулированным.

Основным компонентом правового статуса члена Совета Федерации являются требования, предъявляемые как кандидату на должность, так и лицу, заменяющему высшую государственную должность.[25].

В статью 95 пунктом 4 Конституции РФ был введен возрастной ценз для члена Совета Федерации, ранее который был закреплен в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», нижним пределом которого является 30 лет, а максимальный возраст законодательством не ограничен. В связи с этим заметна неясность правовых норм, так как в то же время ст. 25 закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержит положения о том, что время осуществления полномочий по должности члена Совета Федерации должно засчитываться в стаж федеральной государственной службы.  Это означает, что в данный период на члена Совета Федерации распространяется ст. 25 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[26].

Этот закон содержит критерий максимального возраста нахождения на данной службе до 70 лет. Однако в составе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее время на государственной должности находятся члены Совета Федерации, достигшие возраста 70 лет.[27]

Следовательно, выходит, что состав верхней палаты Федерального Собрания не соответствует требованиям, предъявляемым к правовому статусу данного должностного лица по возрастному цензу.

В связи с этим предполагается, что было бы целесообразно внести поправки в статью 25 Федерального закона «О статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который регулирует статус членов Совета Федерации как государственных служащих, или ввести возрастные ограничения для члена Совета Федерации, или отменить возрастное ограничение для государственной службы в ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Многие исследователи обращают внимание на дискуссионный вопрос о полномочиях Совета Федерации Федерального Собрания. Согласно Конституции Российской Федерации Федеральные законы принимаются Государственной Думой и выносятся на рассмотрение Совета Федерации в пятидневный срок. Если Совет Федерации не одобряют закон и создание согласительной комиссии не решит проблему, Государственная Дума может не согласиться с решением Совета Федерации и принять закон двух третей от общего числа депутатов Думы.

Е.И. Колюшин в своей работе отмечает, что в рассматриваемом случае Государственная Дума при рассмотрении законопроекта не связана с какими-либо конституционным сроком, в отличие от Совета Федерации, который помещается в жесткие временные рамки. Совет Федерации вынужден либо отклонить закон в целом в сжатые сроки, либо принять его в целом, не имея возможности исправить отдельные положения[28].

 

По мнению Е. А. Певцовой, анализ законодательной работы Федерального Собрания Российской Федерации членами Совета Федерации и юристами показывает, что бурное развитие законодательства часто сопровождается законотворческими ошибками, пробелами в правовом регулировании общественных отношений[29].

Исключение из этого общего правила принятия и утверждения законов установлено статьей 106 Конституции, которая предусматривает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, и даже истечение четырнадцатидневного срока не освобождает Совет Федерации от этой обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в статье 106, не может считаться принятым, если Совет Федерации не завершил его рассмотрение[30]. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства.

Итак, верхняя палата Федерального Собрания, как конституционно-правовой институт, играет ключевую роль в процессе государственного управления, однако имеет ряд особенностей и проблемных моментов при осуществлении своих полномочий, в этой связи для решения актуальных проблем, выявленных в ходе исследования, необходимо определить приоритетными следующие направления развития нормативно-правовых актов, связанных с формированием и деятельностью Совета Федерации:

-  вопросы формирования и состава «верхней» палаты Федерального Собрания;

-  вопрос определения правового статуса и требований, предъявляемых к кандидатам в члены Совета Федерации;

- определяя компетенцию Совета Федерации в законодательном процессе, мы пришли к выводу, что необходимо создать конкретную основу для внесения в Совет Федерации замечаний и предложений по законопроектам, которые рассматриваются в Государственной Думе во втором чтении.

Эта процедура необходима для того, чтобы другие участники законодательного процесса, в частности Совет Федерации, успели прокомментировать обсуждаемые законопроекты и внести свои поправки. Формально закрепить данный процесс позволит внесение поправок в Регламент Совета Федерации.

 

Заключение

 

В заключение хотелось бы сделать следующие выводы.

Совет Федерации Федерального собрания – уникальный орган представительной и законодательной власти.

Во-первых, как орган народного представительства, он представляет интересы всех субъектов РФ. Тем самым Федеральное Собрание олицетворяет волю всего народа России, представительство его общих интересов и специфических интересов различных социальных, территориальных, национальных, профессиональных и иных коллективов.

Во-вторых, парламент выполняет общегосударственную законодательную функцию. Федеральное Собрание принимает федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ, которые выражают согласованную волю народа и обладают, после Конституции, высшей юридической силой.

В-третьих, Федеральное Собрание осуществляет важнейшие полномочия: утверждает государственный бюджет, дает согласие на введение чрезвычайного положения, участвует в решении вопросов, связанных со статусом субъектов РФ, обсуждает основные проблемы различных сфер жизни общества и принимает соответствующие решения и др.

В-четвертых, Федеральное Собрание или его палаты формируют или участвуют в формировании, назначении или освобождении от должности других высших и центральных органов государства, должностных лиц.

Многие исследователи, упоминая Совет Федерации, как орган народного представительства, проявление демократии, внутреннего суверенитета народа, приходят к выводу, что при современном формировании Совета Федерации, он не исполняет своей прямой функции - проявление народной воли.

Соглашаясь с позицией ученых-конституционалистов следует отметить, что переход к всенародному избранию членов Совета Федерации будет более перспективен, с точки зрения развития демократического правового государства. Подобный подход к формированию Совета Федерации позволил бы не только отражать в парламенте интересы субъектов РФ, но и обеспечивал бы приоритет интересов избирателей при его формировании. Это, на наш взгляд, весьма важно, так как, прежде всего парламент должен быть органом представительства народа.

Также затрагивая проблемы формировании и деятельности Совета Федерации, стоит отметить, что в научной литературе многие выделяют ряд пробелов в законодательстве, касающихся вопроса о статусе членов Совета Федерации. Изменения в Конституцию 2020 года создали коллизию мнений о правильности назначение представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации пожизненно. Помимо этого, предельный возраст сенаторов Совета Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов пожизненно, как и прежде, не был ограничен, в связи с этим вопрос о правовом статусе и требованиях, предъявляемых к кандидатам в члены Совета Федерации остается открытым.

Еще одни проблемным вопросом являются сроки рассмотрения Советом Федерации законопроектов. В связи с жесткими временными рамками и бурным развитием законодательства, зачастую случаются законотворческие ошибки, пробелы в правовом регулировании общественных отношений. Еще одним нюансом является то, что Совет Федерации вынужден либо отклонить закон в целом, либо одобрить его опять же в целом, не имея возможности корректировать отдельные положения.

 

Итак, Совет Федерации как конституционно-правовой институт играет ключевую роль в процессе государственного управления, однако имеет ряд особенностей и проблемных моментов при реализации своих полномочий, в связи с этим для решения актуальных проблем, выявленных в ходе проведения исследования необходимо определить приоритетными следующие направления развития нормативно-правовых актов, связанных с формированием и деятельностью Совета Федерации:

-  вопросы формирования и состава «верхней» палаты Совета Федерации;

-  вопрос определения правового статуса и требований, предъявляемых к кандидатам в члены Совета Федерации;

- определяя компетенцию Совета Федерации в законодательном процессе, мы пришли к выводу, что необходимо создать конкретную основу для внесения в Совет Федерации замечаний и предложений по законопроектам, которые рассматриваются в Государственной Думе во втором чтении.

Эта процедура необходима для того, чтобы другие участники законодательного процесса, в частности Совет Федерации, успели прокомментировать обсуждаемые законопроекты и внести свои поправки. Формально закрепить данный процесс позволит внесение поправок в Регламент Совета Федерации.

Библиографический список

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета.1993. №237.

2. Соглашение о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 г. // Бюллетень международных договоров». №9. 1994.

3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // Российская газета. 2008. № 0(4824).

4. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2009.№1 ст. 2.

5. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2014. № 6. ст. 548.

6. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4202

7. Закон о поправке от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства. 2020. № 1. ст. 1416.

8. Федеральный закон от 03.12.2012 №229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. 2.12.2019 г.) // Собрание законодательства. 2012. № 50. Ст. 6952.

9. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства. 2002. №24. ст. 2253.

10. Федеральный закон от 08.05.1994 №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 24.04.2020) // Собрание законодательства РФ.1994. №2. ст. 74.

11. Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.07.2020) // Собрание законодательства. 2004. № 31. Ст. 3215.

12. Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013) // Собрание законодательства РФ.2006. № 1. ст. 7.

13. Постановление Совета Федерации РФ от 30.01.2002 №33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 15.07.2020) // Собрание законодательства РФ.2002. №7. Ст. 635.

14. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 октября 2016 г. № 475-СФ «О создании Временной комиссии Совета Федерации по информационной политике и взаимодействию со средствами массовой информации» (ред. 14.12.2016) // Официальный сайт Совета Федерации Федерального собрания РФ. URL: http:// cou№cil.gov.ru/media/ files/k1ZA0HPUWjjxopQk08ft9AvGHjReuebZ.pdf.

 

 

Научные статьи

15. Авакъян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 20—25.

16. Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: Материалы Международного семинара. 22—23 мая 2013 г. // Аналитическое управление Аппарата Совета. 2013. 22 (215).

17. Власенко А. В. Право Президента участвовать в формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Молодой учен. -2018. - № 47. - С. 64-67.

18. Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 12-16.

19. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство «Норма», 2002. - 563 с.

20. Кива А. Каким быть российскому парламенту // Российская Федерация сегодня. 2014. № 2. С. 4-6.

21. Колюшин Е. И. Конституционное право России: курс лекций. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - 416 с.

22. Миерхольд А.А. Конституционная эволюция порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Lex russica. 2018. № 11. С. 134 - 144.

23. Миерхольд А.А. Внутренняя структура Совета Федерации и ее конституционно-правовое регулирование // Lex russica. 2017. № 1. С. 221 - 228.

24. Михалёва Н. А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). М., 2012. С. 288.

25. Новикова В. И. Деятельность Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: особенности и ключевые проблемы // Огарев-online. – 2016. – №8.

26. Певцова Е. А. О развитии парламентаризма в современной России: правовые аспекты // Парламентаризм: проблемы теории, истории, практики. - 2010. - С. 48-54.

27. Сагитсалимова Д.С. Конституционно-правовой статус членов Совета Федерации // Закон и право. 2019. №1.

28. Садовникова Г.Д. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ // Представительная власть XXI века: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 5. С. 14.

29. Фомичева О. А. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса члена Совета Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2014. - № 4 (32). С. 190-193.

Диссертации

30. Булаков О.Н. Совет Федерации в системе государственной власти Российской Федерации: диссертация... доктора юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2004. - 395 с.

31. Быков С.В. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: становление и перспективы развития: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2007. - 215 с.

32.  Казакова А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2008. - 235 с.

33. Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2005. - 190 с.

 

Судебная практика

34. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства.1995. № 13. Ст. 1207.

Стенограммы

35.  Стенограмма Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 г. // Официальный сайт Совета Федерации Федерального собрания URL: http://www.cou№cil.gov.ru/activity/ meeti№gs/?date=27.12.2011.

Электронные ресурсы:

36.  Официальный сайт Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации // http://council.gov.ru.

[1] Постановление Совета Федерации РФ от 30.01.2002 №33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 15.07.2020) // Собрание законодательства РФ.2002. №7. Ст. 635.

[2] Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. - М.:Издательство «Норма», 2002. - 563 с.

[3] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета.1993. №237.

[4] Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 03.12.2012 №229-ФЗ // Собрание законодательства. 2012. № 50. Ст. 6952.

 

[5] Закона о поправке от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства РФ, 16.03.2020, № 11, ст. 1416.

 

[6] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ»О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Парламентская газета. 2002. №35-36.

[7] Миерхольд А.А. Конституционная эволюция порядка формирования и полномочий Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Lex russica. 2018. № 11. С. 134 - 144.

[8] Соглашение о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 6 июля 1992 г. // Бюллетень международных договоров». №9. 1994.

[9] Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 17.06.2002, №24, ст. 2253.

[10] Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2006, № 1. ст. 7.

[11] Михалёва Н. А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). М., 2012. С. 288.

[12] Стенограмма Совета Федерации ФС РФ. 27 декабря 2011 г. // URL: http://www.cou№cil.gov.ru/activity/ meeti№gs/?date=27.12.2011.

[13] Садовникова Г.Д. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ - «Парламент за работой» // Представительная власть XXI века: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 5. С. 14.

[14] Миерхольд А.А. Внутренняя структура Совета Федерации и ее конституционно-правовое регулирование // Lex russica. 2017. № 1. С. 221 - 228.

[15] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 октября 2016 г. № 475-СФ «О создании Временной комиссии Совета Федерации по информационной политике и взаимодействию со средствами массовой информации» // Официальный сайт Совета Федерации Федерального собрания РФ. URL: http:// cou№cil.gov.ru/media/ files/k1ZA0HPUWjjxopQk08ft9AvGHjReuebZ.pdf.

[16] Федеральный закон от 08.05.1994 №3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 09.05.1994, №2, ст. 74.

[17] Авакъян С.А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 20—25.

[18] Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций: Материалы Международного семинара. 22—23 мая 2013 г. // Аналитическое управление Аппарата Совета. 2013. 22 (215).

[19] Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 12-16.

[20] Сагитсалимова Д.С. Конституционно-правовой статус членов Совета Федерации // Закон и право. 2019. №1.

[21] Кива А. Каким быть российскому парламенту // Российская Федерация сегодня. 2014. № 2. С. 4-6.

[22] Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: диссертация канд. юрид. наук. М., 2005. С. 190.

[23] Власенко А. В. Право Президента участвовать в формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Молодой ученый.2018. № 47. С. 64-67.

[24] Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4202.

[25] Фомичева О. А. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса члена Совета Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2014. - № 4 (32). С. 190-193.

[26] Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства. 2004. - № 31. - Ст. 3215.

[27] Новикова В. И. Деятельность Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: особенности и ключевые проблемы // Огарев-online. – 2016. – №8.

[28] Колюшин Е. И. Конституционное право России: курс лекций. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - 416 с.

[29]    Певцова Е. А. О развитии парламентаризма в современной России: правовые аспекты // Парламентаризм: проблемы теории, истории, практики. - 2010. - С. 48-54.

[30] Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» // Собрание  законодательства.1995. № 13. Ст. 1207.