Тема 8. Развитие бюджетных отношений

Тема 8. Развитие бюджетных отношений

Краткое содержание темы. Обзор результатов развития бюджетных отношений в 2017-2018гг. Бюджетное выравнивание. Меры по снижению долговой нагрузки на регионы и финансовому оздоровлению бюджетов субъектов РФ. Развитие межбюджетных трансфертов.

Формирование системы индикаторов национальных проектов. Расширение доходной базы регионов, налоговые и неналоговые методы. Повышение уровня финансового менеджмента. Стимулирование развития экономического потенциала регионов. Законотворческая деятельность, проект новой редакции БК РФ. Развитие операционных процедур исполнения бюджета. Развитие контрактной системы в сфере закупок.

Основные параметры бюджетной системы в среднесрочной перспективе. Федеральный бюджет, доходы, расходы, источники финансирования дефицита, государственный долг. Бюджеты субъектов РФ, межбюджетные трансферты.

Направления развития бюджетных отношений

В 2017-2018 годах.

Министерство финансов Российской Федерации в Проекте «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» подвело итоги реализации бюджетной политики в 2017-2018 гг. в части межбюджетных отношений

В 2017 году межбюджетное регулирование со стороны федерального бюджета осуществлялось в целях снижения дифференциации регионов и муниципальных образований по уровню и темпам социально-экономического развития, обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов за счет бюджетной консолидации и принятия мер по ограничению роста государственного долга.

В 2017 году уровень расчетной бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным регионам составил 69,4 % от среднего по России, или 35,7 тыс. рублей на 1 человека в год. Предоставление в 2017 году из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации способствовало сокращению различий в уровне расчетной бюджетной обеспеченности между 10 наиболее обеспеченными и 10 наименее обеспеченными регионами с 5,7 до 2,6 раз (или в 2,2 раза).

В целях снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации в 2017 году проведена реструктуризация задолженности бюджетов субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам.

На 7 лет продлен срок возврата бюджетных кредитов, предоставленных регионам в 2015-2017 годах, срок погашения которых наступает в 2018-2019 годах и в 2021-2022 годах. В случае обеспечения субъектом в 2018-2019 годах темпов роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов не ниже темпов инфляции, будет предусмотрено продление общего срока реструктуризации до 12 лет, до 2029 года. Это позволит субъектам Российской Федерации обеспечить равномерное погашение задолженности по бюджетным кредитам, снизить объемы возврата бюджетных кредитов, и высвободить средства для финансирования приоритетных расходных обязательств.

Совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлялась разработка программ финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации с высоким уровнем долговой нагрузки.

На основании анализа данных реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований уточнены подходы по определению размеров расчетных расходов на исполнение полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что учтено при предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2018 год.

Продолжена практика заключения соглашений с субъектами Российской Федерации, определяющих меры, направленные на стимулирование социально-экономического развития и оздоровление государственных финансов субъектов Российской Федерации и устанавливающие ответственность за невыполнение субъектом Российской Федерации указанных обязательств.

В целях совершенствования предоставления межбюджетных трансфертов в 2017 году принят ряд федеральных законов по изменению бюджетного законодательства, предусматривающих:

· необходимость заключения с высокодотационными субъектами Российской Федерации соглашений о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и финансовому оздоровлению субъектов Российской Федерации;

· предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации «под потребность»;

· установление общих требований к формированию, предоставлению и распределению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета;

· закрепление на постоянной основе нормы, устанавливающей возможность оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации по решению Правительства Российской Федерации, путем выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации, сформированных за счет неиспользованных субсидий и иных межбюджетных трансфертов, возвращенных в доходы федерального бюджета;

· норму о распределении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период федеральными законами о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете);

· закрепление сроков заключения соглашений о предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации до 15 февраля (в 2017 году до 1 марта);

· единый порядок определения предельного уровня софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, который учитывает уровень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

· возможность предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации с целью последующего выделения субсидий бюджетам муниципальных образований;

· сохранение возможности превышения предельного объема государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга) на объем бюджетных кредитов в зависимости от уровня «дотационности».

Комплекс вышеуказанных мер по настройке системы межбюджетных отношений способствовал улучшению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, гармонизации предоставления межбюджетных трансфертов, созданию условий для повышения эффективности использования бюджетных средств.

В среднесрочной перспективе

 

Особенностью проекта федерального бюджета на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов является то, что его формирование осуществляется по обновленным правилам, предусматривающим ряд новаций: обособление планирования бюджетных ассигнований на исполнение действующих (базовые бюджетные ассигнования) и принимаемых (дополнительные бюджетные ассигнования) расходных обязательств, расчет базовых бюджетных ассигнований по единой методике, определение порядка рассмотрения предложений по выделению дополнительных бюджетных ассигнований, поэтапное формирование предельных объемов бюджетных ассигнований, участие Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов и заместителей Председателя Правительства Российской Федерации в рассмотрении распределения бюджетных ассигнований.

 

Федеральный бюджет (основные характеристики, доходы, расходы, источники финансирования и государственный долг)

Основные характеристики федерального бюджета на 2019-2021 гг. сформированы с учетом применения основных положений бюджетных правил.

Определение предельного объема расходов федерального бюджета производится исходя из базовых цен на нефть, в связи с чем дополнительные нефтегазовые доходы будут направлены на формирования Фонда национального благосостояния.

С 2019 года предполагается создание Фонда развития, финансирование которого будет осуществляться за счет внутренних заимствований. Это приведет к структурному дефициту бюджета на первичном уровне в объеме ~0,5% ВВП ежегодно.

Последовательная реализация политики макроэкономической стабилизации (бюджетные правила) в совокупности с созданием новых инструментов развития (Фонд развития) с одной стороны обеспечит постепенное сокращение ненефтегазового дефицита до 6,0% ВВП, а с другой - не будет угрожать устойчивости государственных финансов и доступности кредитных ресурсов для частного сектора.

Таблица 8.2. Основные характеристики федерального бюджета в 2018-2021 гг.

млрд рублей

Показатель	2018	2019	2020	2021
ДОХОДЫ	17 073	19 851	20 026	20 549
%% ВВП*	17,0	18,7	18,0	17,2
Нефтегазовые доходы	7 234,9	8 324,8	7 911,2	7 769,2
%% ВВП	7,2	7,8	7,1	6,5
в % от общего объема	42,4	41,9	39,5	37,8
Базовые нефтегазовые доходы	4 495,1	4 901,5	5 171,6	5 414,3
%% ВВП	4,6	4,6	4,6	4,5
в % от общего объема	26,3	24,7	25,8	26,3
Ненефтегазовые доходы	9 838,0	11 526,6	12 115,2	12 779,9
%% ВВП	9,8	10,9	10,9	10,7
в % от общего объема	57,6	58,1	60,5	62,2
РАСХОДЫ	16 591	17 897	18 873	19 890
%% ВВП	16,5	16,9	16,9	16,7
Расходы на обслуживание государственного долга	824,3	884,1	1 001,3	1 110,8
%% ВВП	0,8	0,8	0,9	0,9
ПЕРВИЧНЫЙ СТРУКТУРНЫЙ БАЛАНС (при базовой цене на нефть)	-1 434	-585	-585	-585
%% ВВП	-1,4	-0,6	-0,5	-0,5
Справочно:
НЕНЕФТЕГАЗОВЫЙ БАЛАНС	-6 753	-6 370	-6 758	-7 110
%% ВВП	-6,7	-6,0	-6,1	-6,0
БАЛАНС	482	1 954	1 153	659
%% ВВП	0,5	1,8	1,0	0,6

* 2018 год к уточненным параметрам прогноза социально-экономического развития Российской Федерации

Доходы федерального бюджета

В 2019 году ожидается существенное увеличение доходов федерального бюджета по отношению к ВВП, что связано с предполагаемыми изменениями налогового законодательства (в первую очередь, повышением ставки НДС с 18 до 20%), ростом нефтегазовых доходов на фоне более высокой цены на нефть по сравнению с заложенной в бюджет на текущий год и изменением ряда других макроэкономических показателей.

В последующие годы ожидается снижение доли доходов федерального бюджета к ВВП за счет снижения нефтегазовых доходов, что обусловлено следующими факторами:

- во-первых, ожидается, что после небольшого кратковременного всплеска цен на углеводороды в текущем году, приведшего к росту нефтегазовых доходов, в отсутствие серьезных шоков в глобальной экономике цены на энергоносители на мировом рынке вернутся к структурно сбалансированного уровню (нефть марки Юралс 57,9 долларов США за баррель в 2021 году), в то время как курс рубля к доллару США в 2019-2021 годах будет оставаться стабильным в реальном выражении;

- во-вторых, в течение прогнозного периода доля самого нефтегазового сектора в структуре ВВП продолжит снижаться на фоне отстающих темпов роста (снижения по отдельным позициям) физических объемов добычи и экспорта данной продукции, в том числе в рамках выполнения соглашения производителей нефти о заморозке её добычи.

- в-третьих, по мере роста истощенности разрабатываемых запасов, а также переноса инвестиций на льготные месторождения продолжит расти размер льгот предприятий нефтегазового сектора;

- в-четвертых, в результате введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья ожидается снижение поступлений налога на добычу полезных ископаемых при добыче на льготируемых месторождениях.

В прогнозе доходов на 2019-2021 годы учтено завершение налогового маневра в нефтегазовой отрасли, при этом доходы в части налога на добычу полезных ископаемых увеличатся за счет повышения ставки НДПИ на нефть и отмены части льгот при добыче сверхвязкой и трудноизвлекаемой нефти при одновременном снижении экспортной пошлины на углеводородное сырье и нефтепродукты с доведением их к 2024 году до нулевого уровня. При этом предусмотрено введение возвратного акциза на нефть для нефтепереработки и повышение ставок возвратных акцизов на отдельные нефтепродукты. По результатам завершения налогового маневра доходы федерального бюджета к в 2021 году вырастут на сумму порядка 300 млрд. рублей.

Ненефтегазовые доходы федерального бюджета в рассматриваемом периоде после их увеличения в 2019 году будут оставаться на стабильном к ВВП уровне. 

Структура ненефтегазовых доходов в 2019-2021 годах остается стабильной при незначительном росте доли НДС (на 1,8 п.п.) и одновременном снижении доли акцизов на товары, производимые на территории Российской Федерации (на 1,4 п.п.) в результате передачи части акцизов в бюджеты субъектов Российской Федерации: норматив зачисления акцизов на крепкий алкоголь в бюджеты субъектов с 2019 года повысится с 50 до 80 процентов, норматив зачисления акцизов на нефтепродукты будет постепенно увеличиваться начиная с 2020 года, и к 2024 году будет доведен до 100% (потери федерального бюджета составят порядка 120 млрд. рублей в 2021 году).

Эти меры в соответствии с целями и задачами бюджетной политики не только обеспечат положительный эффект с фискальной точки зрения, но и поспособствуют созданию положительных структурных изменений и устранению препятствий для сбалансированного развития экономики.

Таблица 8.3. Доходы федерального бюджета в 2019-2021 гг.

млрд рублей

Показатель	2018	2019	2020	2021
ДОХОДЫ, ВСЕГО	17 072,9

19 851,3

20 026,4

20 549,1

%%ВВП

17,0

18,7

18,0

17,2

НЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ

7 234,9

8 324,8

7 911,2

7 769,2

%% ВВП

7,2

7,8

7,1

6,5

из них:

 

завершение налогового маневра в нефтегазовой отрасли

 

54,8

197,8

299,7

Базовые нефтегазовые доходы

4 495,1

4 901,5

5 171,6

5 414,3

завершение налогового маневра в нефтегазовой отрасли

 

4,6

107,8

182,5

НЕНЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ

9 838,0

11 526,5

12 115,2

12 779,9

%% ВВП

9,8

10,9

10,9

10,7

Связанные с внутренним производством

5 173,3

5 785,1

6 041,6

6 375,0

НДС на товары, реализуемые на территории Российской Федерации, в т.ч:

3 397,6

3 890,3

4 145,9

4 468,4

повышение ставки НДС с 18% до 20%

 

349,8

374,3

404,9

Акцизы на производимые товары, в т.ч.:

933,0

970,4

943,2

900,6

повышение норматива зачисления акцизов на крепкий алкоголь в бюджеты субъектов РФ

 

-57,3

-60,6

-63,9

поэтапная передача акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации

 

-56,2

-120,3

Налог на прибыль

842,6

924,4

952,5

1 006,0

Связанные с импортом

3 061,8

3 758,6

3 991,7

4 240,6

НДС на ввозимые товары в т.ч.:

2 391,8

2 986,6

3 193,2

3 394,7

повышение ставки НДС с 18% до 20%

 

283,7

303,9

323,4

Акцизы на ввозимые товары

91,2

115,1

123,8

130,6

Ввозные таможенные пошлины

578,8

656,9

674,7

715,3

Прочие доходы

1 602,9

1 982,8

2 081,9

2 164,3

Расходы федерального бюджета

Предельные базовые бюджетные ассигнования федерального бюджета по государственным программам и направлениям деятельности, не входящим в государственные программы на 2019-2021 гг., сформированы на 2019 - 2020 годы на основе бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» (далее – Федеральный закон № 362-ФЗ) на 2019-2020 годы, на 2021 год на основе бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом № 362-ФЗ на 2020 год и уточнены с учетом следующих факторов:

уменьшения объемов бюджетных ассигнований по расходным обязательствам ограниченного срока действия, а также в связи с уточнением контингента получателей;

увеличения бюджетных ассигнований по мероприятиям «длящегося» характера, возникшим в ходе исполнения федерального бюджета в 2018 году;

увеличения бюджетных ассигнований в связи с ежегодной индексацией публичных нормативных обязательств на прогнозный уровень инфляции за предыдущий год;

увеличения бюджетных ассигнований на ежегодное повышение оплаты труда, денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц на прогнозный уровень инфляции;

увеличения бюджетных ассигнований на ежегодное повышение пенсий лицам, уволенным с военной и приравненной к ней службы, на прогнозный уровень инфляции;

увеличения бюджетных ассигнований в связи с ежегодной индексацией стипендиального фонда для студентов федеральных образовательных учреждений профессионального образования, аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов на прогнозный уровень инфляции;

уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

изменения бюджетных ассигнований в связи с прогнозируемым среднегодовым курсом доллара США по отношению к рублю;

уточнения законодательно установленного объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда, а также законодательно установленного объема бюджетных ассигнований, зависящего от объема поступления доходов;

уточнение законодательно установленного объема бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга Российской Федерации.

Таблица 8.4. Расходы федерального бюджета в 2018-2021 гг.

млрд рублей

Показатель	2018	2019	2020	2021
Всего*	16 591	17 897	18 873	19 890
Базовые бюджетные ассигнования	16 591,2	16 727,6	17 154,2	17 421,3
Условно утвержденные расходы	-	-	471,8	994,5
Дополнительные бюджетные ассигнования	-	1 169,5	1 247,1	1 474,1

* с учетом условно утвержденных расходов в 2020 году

Источники финансирования дефицита федерального бюджета

Первичный структурный дефицит федерального бюджета на среднесрочную перспективу закладывается на уровне около 0,5% ВВП.

Этот ресурс будет использован как элемент так называемого золотого правила, существующего в бюджетной практике и состоящего в том, что дефицит бюджета направляется на создание новых активов, на капитальные вложения, на создание и стимулирование экономики, а не на текущее потребление.

Основными источниками финансирования дефицита будут выступать внутренние заимствования. Средства Фонда национального благосостояния будут использоваться исключительно в целях софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации.

Таблица 8.5. - Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2018-2021 гг.

млрд рублей

Показатель	2018	2019	2020	2021
Источники финансирования дефицита	- 482	-1 954	-1 153	-659
Использование ФНБ	1 113,7	4,4	3,7	3,3
Не связанные с использованием ФНБ	-1 596	-1 959	-1 157	-663
Источники внутреннего финансирования дефицита	-1 518	-1 910	-866	-590
Государственные ценные бумаги	1 044	1 475	1 847	1 657
Приватизация	15	13	11	0
Бюджетные кредиты	55	53	74	157
Увеличение остатков на счете по зачислению доп. нефтегазовых доходов в иностранной валюте	-2 740	-3 423	-2 740	-2 355
Изменение иных остатков	145
Источники внешнего финансирования	-78	-48	-291	-73
Заемные источники	20	70	-109	165
Государственные кредиты	-95	-115	-179	-234

 

Реализация такой стратегии финансирования дефицита приведет к плавному увеличению уровня государственного долга с его сохранением экономически безопасном уровне.

Таблица 8.6. - Государственный долг в 2018-2021 гг.

млрд рублей

Показатель	2018	2019	2020	2021
Объем государственного долга на конец года	14 114	15 915	17 850	19 858
%% ВВП	14,0	15,0	16,0	16,6
в том числе по государственным гарантиям	3 377	3 539	3 677	3 798
%% ВВП	3,4	3,3	3,3	3,2
Объем государственного внутреннего долга	10 280	11 836	13 791	15 571
%% к общему объему	72,8	74,4	77,3	78,4
в том числе по государственным гарантиям	1 960	2 009	2 058	2 107
Объем государственного внешнего долга	3 834	4 079	4 059	4 287
%% к общему объему	27,2	25,6	22,7	21,6
в том числе по государственным гарантиям	1 417	1 530	1 619	1 691

 

Тема 8. Развитие бюджетных отношений

Краткое содержание темы. Обзор результатов развития бюджетных отношений в 2017-2018гг. Бюджетное выравнивание. Меры по снижению долговой нагрузки на регионы и финансовому оздоровлению бюджетов субъектов РФ. Развитие межбюджетных трансфертов.

Формирование системы индикаторов национальных проектов. Расширение доходной базы регионов, налоговые и неналоговые методы. Повышение уровня финансового менеджмента. Стимулирование развития экономического потенциала регионов. Законотворческая деятельность, проект новой редакции БК РФ. Развитие операционных процедур исполнения бюджета. Развитие контрактной системы в сфере закупок.

Основные параметры бюджетной системы в среднесрочной перспективе. Федеральный бюджет, доходы, расходы, источники финансирования дефицита, государственный долг. Бюджеты субъектов РФ, межбюджетные трансферты.