Лиссабонский договор о реформе европейского союза 2007 г

политика безопасность евроатлантический сотрудничество

В течение полутора лет - с февраля 2002 г. по июль 2003 г. - Европейский конвент подготовил проект конституционного договора, который после доработки его текста на межправительственной конференции был официально подписан всеми государствами-членами в Риме 29 октября 2004 г. Документ получил официальное название "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы" (неофициально: Европейская конституция или Конституция Европейского Союза).

Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, не вступил в силу, так как был отклонен на референдумах во Франции и Нидерландах (май-июнь 2005 г.). Одной из причин отрицательного голосования большинства граждан этих стран служили опасения по поводу превращения Европейского Союза в "сверхгосударство", о чем могло свидетельствовать использование в названии документа термина "конституция".

С другой стороны, Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, успешно прошел ратификацию в 18 государствах-членах, т.е. в 2/3 от их общего числа (в частности, в Испании и Люксембурге на референдумах). Поскольку документ реально обеспечивал совершенствование интеграционных механизмов на европейском уровне, после двухлетнего "периода размышления" было решено ввести в действие его основные положения в иной форме, без слова "конституция".

С этой целью текст Европейской конституции был трансформирован в новый договор, подписанный государствами-членами в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. Его официальное название: Лиссабонский договор 2007 г. (полностью: "Лиссабонский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества"). Неофициальное название: "Договор о реформе Европейского Союза".

Лиссабонский договор 2007 г. подтвердил нововведения Европейской конституции, но представил их в виде поправок в действующие учредительные документы. Наиболее фундаментальные положения проекта Европейской конституции включены им в Договор о Европейском Союзе 1992 г. Положения детализирующего характера включены в Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г., переименованный в Договор о функционировании Европейского Союза. Некоторые изменения также претерпел Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г.

Для вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., как и предшествующих ему ревизионных договоров (Амстердамского 1997 г., Ниццкого 2001 г. и др.), требовалась его ратификация всеми государствами-членами. В отличие от проекта Европейской конституции, почти во всех государствах-членах этот процесс осуществлялся парламентским путем. Единственным исключением стала Ирландия, где первый референдум по Лиссабонскому договору, состоявшийся 12 июня 2008 г., принес негативный результат. Повторный референдум в этой стране был назначен на 2 октября 2009 г., и его результаты на момент написания этой книги были неизвестны.

Вероятное вступление в силу Лиссабонского договора в 2010 г. фактически должно привести к возникновению "нового" Европейского Союза, который будет иметь более простое внутреннее устройство, функционировать более эффективно и демократично. Тем самым в значительной мере будут достигнуты главные цели реформы, поставленные при подписании Лаакенской декларации и подготовке Европейской конституции.

Основные достижения Лиссабонского договора заключаются в следующем:

. Упрощается внутреннее устройство Европейского Союза. "Новый" Европейский Союз (Союз, реформированный Лиссабонским договором) не будет включать в себя никаких опор. Он наделяется единой компетенцией и правосубъектностью, в том числе на международной арене.

Ключевой элемент в структуре прежнего Союза - Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) - прекращает существование, а его учредительный договор (Римский договор 1957 г.) с новым содержанием становится одним из двух учредительных документов "нового" Союза (с новым названием: "Договор о функционировании Европейского Союза").

Единственную сложность в понимании устройства "нового" Европейского Союза представляет сохранение Лиссабонским договором Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома), входящего ныне вместе с Европейским сообществом в первую опору.

Евратом в дальнейшем продолжит функционирование как формально самостоятельная организация со своим учредительным договором и с тем же, что и Союз, составом государств-членов (Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г., действующий между 27 государствами).

В то же время поправки, внесенные Лиссабонским договором в Договор о Евратоме 1957 г., предусматривают, что Европейское сообщество по атомной энергии будет управляться непосредственно руководящими органами (институтами) Европейского Союза. Фактически Евратом превращается в своеобразный "филиал" Союза, имеющий одинаковый с ним состав государств-членов и управляемый одними и теми же людьми.

В дальнейшем не исключено проведение более значительной реформы правовых устоев Европейского сообщества по атомной энергии, по результатам которой положения Договора о Евратоме могут быть инкорпорированы в учредительные документы "нового" Союза, а сам Евратом, аналогично Европейскому сообществу, - прекратить существование.

. Устанавливается более четкое разграничение компетенции между Европейским Союзом и государствами-членами за счет выделения внутри компетенции Союза разных категорий, прежде всего "исключительной компетенции" (правовые акты, как правило, могут издаваться только Европейским Союзом) и "совместной компетенции" (правовые акты могут издаваться как Европейским Союзом, так и государствами-членами, с преимущественной юридической силой актов Союза).

. Усиливаются механизмы защиты основных прав человека и гражданина на европейском уровне. Прежде всего, Европейский Союз приобретает право и даже обязанность присоединиться в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, являющейся основным "биллем о правах" подлинно общеевропейского характера, в котором участвует и Россия.

Кроме того, подготовленная в 2000 г. Хартия Европейского Союза об основных правах признана Лиссабонским договором в качестве обязательного источника права, имеющего равную юридическую силу с учредительными документами "нового" Союза (т.е. высшую юридическую силу в его правовой системе). Граждане Европейского Союза и другие управомоченные лица получат возможность ссылаться на положения этой Хартии в судах самого Союза, а также судах всех его государств-членов (национальных судах).

. Повышается эффективность, и укрепляются демократические начала в функционировании системы институтов, органов и учреждений ("организационного механизма") Европейского Союза: благодаря более частому использованию метода квалифицированного большинства (вместо единогласия) при принятии решений в межправительственных инстанциях Союза (Совете, Европейском совете), увеличению прерогатив института Союза, избираемого всеобщим прямым голосованием его граждан, - Европейского парламента, более активному привлечению к обсуждению новых законопроектов на европейском уровне парламентов государств-членов и других мер.

В тексте Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора впервые появляется специальный раздел под названием "Положения о демократических принципах": равенство граждан Союза, "которые пользуются одинаковым вниманием со стороны его институтов, органов и учреждений" (ст. 9), принципы непосредственной и представительной демократии (ст. 10), право граждан Союза и общественных объединений участвовать в обсуждении новых мероприятий Союза, поддерживать диалог с союзными властями (ст. 11), активное содействие функционированию Союза со стороны национальных парламентов (ст. 12).

К числу демократических принципов относится и "гражданская инициатива", т.е. право граждан Союза непосредственно инициировать принятие новых правовых актов на европейском уровне.

. Предусматривается создание новых органов и должностных лиц Европейского Союза, в частности Европейской прокуратуры, Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, постоянного Председателя Европейского совета.

. Проведена модернизация правового режима деятельности Европейского Союза в разных сферах его компетенции. Наибольшие усовершенствования вносятся в механизмы внешнеполитической деятельности Союза, прежде всего общей внешней политики и политики безопасности. В рамках внутренней политики Союза в максимальной степени были усовершенствованы положения, закрепляющие его компетенцию по вопросам создания единого "пространства свободы, безопасности и правосудия".

В учредительные документы Европейского Союза Лиссабонским договором впервые включены специальные статьи, главы, разделы, которые прямо наделяют его компетенцией принимать правовые акты по вопросам энергии, освоения космоса, спорта, туризма и др.

Лиссабонский договор также упростил содержащиеся положения о продвинутом сотрудничестве, что позволит заинтересованным группам государств-членов в количестве не менее девяти более эффективно развивать с помощью институтов Союза взаимную интеграцию по различным вопросам внутренней и внешней политики.

. Впервые прямо предусмотрено право государств-членов на добровольный выход из состав Европейского Союза и устанавливается процедура такого выхода: подача заявления; заключение соглашения о выходе; в противном случае (если соглашение об условиях выхода между выходящим государством и Европейским Союзом не было подписано) выход может быть произведен через два года с момента подачи соответствующего заявления.

. Также впервые в истории Европейского Союза предусмотрено установление "привилегированных отношений" с соседними государствами, не входящими в его состав. К числу таких государств в первую очередь относится Россия.

Согласно ст. 8 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора "Союз развивает с соседними ему странами привилегированные отношения в целях создания пространства процветания и добрососедства, которое основано на ценностях Союза и характеризуется тесными и мирными отношениями, базирующимися на сотрудничестве".

В этих целях Союз уполномочен заключать специальные соглашения с заинтересованными странами-соседями, которые "могут предусматривать взаимные права и обязанности, а также возможность проведения совместных действий".