Полномочия органов местного самоуправления

И их перераспределение

Базовый перечень вопросов местного значения, установленный                      статьями 14, 15, 16 и 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ с изменениями, внесенными Федеральным законом № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон               № 136-ФЗ) и другими федеральными законами, в 2017 году составил 39 вопросов местного значения для городских поселений, 13 – для сельских поселений (оставшиеся 26 вопросов местного значения на территории сельских поселений решаются органами местного самоуправления муниципальных районов), 39 – для муниципальных районов, 43 – для городских округов, 13 – для внутригородских районов.

В 2017 г. и начале 2018 г. значительных изменений в перечни вопросов местного значения не вносилось (были уточнены лишь отдельные формулировки), количество вопросов местного значения не менялось. С 1 января 2017 г. вопрос местного значения городского поселения, муниципального района и городского округа, сформулированный как «до 1 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам
его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей
по указанной должности» (пункт 33.2 части 1 статьи 14, пункт 8.2 части 1 статьи 15, пункт 9.2 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ) утратил силу в связи
с истечением срокаего действия, определенного законодателем.

При этом Федеральный закон № 131-ФЗ позволяет расширять перечни вопросов местного значения сельских поселений с 13 до 25 (с 2017 г. фактическидо 24), а внутригородского района – в пределах перечня вопросов местного значения городского округа.

Расширенные перечни вопросов местного значения сельских поселений действуют в 61субъекте Российской Федерации. Почти во всех субъектах Российской Федерации, принявших такие законы, за всеми сельскими поселениями закреплен один и тот же объем полномочий. Исключения составили Иркутская, Ленинградская, Ростовскаяи Тюменская области, а также Ямало-Ненецкий автономный округ, которые применили дифференцированный подход к поселениям разных муниципальных районов. В 2017 году дополнительные вопросы местного значения были закреплены за 13,9 тыс. поселений, а в 2018 г.– за 13,6 тыс.,
что составило соответственно77% от общего их числа. При этом на 9,6 тыс. поселений в 2017 году и 9,1 тыс. поселений в 2018 году было возложено более 10 дополнительных вопросов местного значения, а на 1,4 тыс. поселений в 2017 году и 2,2 тыс. поселений в 2018 году – все вопросы местного значения поселений                  (за исключением вопросов, закрепление которых за сельскими поселениями                      не допускается федеральным законом).

Кроме того, сохраняет значение договорной механизм передачи отдельных полномочийпо решению некоторых вопросов местного значения по соглашениям между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящими           в их состав поселениями. Данный механизм так или иначе востребован более
чем двумя третями муниципалитетов. Так,по сведениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в 2017 году 828 муниципальных районов передали часть полномочийпо решению своих вопросов местного значения 259 городским и 7,6 тыс. сельским поселениям; в 2018 году соответственно804 муниципальных района передали часть своих полномочий237 городским и 7,2 тыс. сельским поселениям.

В свою очередь, в 2017 году органы местного самоуправления 1 134 городских и 13,4 тыс. сельских поселений передали часть своих полномочий         1 414 муниципальным районам. В 2018 году1 092 городских и 13,4 тыс. сельских поселений передали свои полномочия 1 419 муниципальным районам. При этом около 5,8 тыс. поселений в 2017 году и около 5,6 тыс. поселений в 2018 году частично или полностью передали муниципальным районам свои полномочия в бюджетно-финансовой сфере, более 4,8 тыс. поселений в 2017 году и более
3,9 тыс. поселений в 2018 году – полномочия в сфере градостроительства, территориального планирования, землепользования и застройки, более
800 поселений в 2017 году и более 700 поселений в 2018 году – полномочия по благоустройству территорий, более 700 поселений в 2017 году и более
600 поселений в 2018 году – полномочия по решению 11 и более вопросов местного значения.

Законами Республики Дагестан, Самарской и Челябинской областей определены полномочия городских округов с внутригородским делением Махачкалы, Самары и Челябинска и входящих в их состав внутригородских районов. При этом за внутригородскими районами полностью закреплены 3 вопроса местного значения в городском округе Махачкале, 4 вопроса – в городском округе Самаре и 11 вопросов – в городском округе Челябинске, еще соответственно 13, 15 и 21 вопрос местного значения на условиях разграничения отдельных полномочий по их решению с внутригородскими районами, входящими в их состав.

Законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (с передачей полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации), принимаемые в рамках реализации регулятивных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставленных им Федеральным законом № 136-ФЗ, в 2017 году действовали в 44 субъектах Российской Федерации и затрагивали 3,8 тыс. муниципальных образований; в 2018 году такие законы действуют уже в 47 субъектах Российской Федерации и затрагивают 4,2 тыс. муниципальных образований (с 2017 года вступили в силу законы о перераспределении полномочий в Республике Коми, Республике Северная Осетия – Алания, Белгородской, Калининградской и Тверской областях, а с 2018 года в Хабаровском крае, Вологодской области, Еврейской автономной области).

Полномочия по распоряжению (предоставлению) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, закрепленные
за муниципальными районами, городскими поселениями и городскими округами
2017 – 2018 гг. частично или полностью изымалисьу муниципальных образований законами28субъектов Российской Федерации. В ряде регионовони затронули лишь административные центры субъектов Российской Федерации (города Архангельск, Белгород, Барнаул, Волгоград, Воронеж, Екатеринбург, Курск, Кызыл, Липецк, Тула, Элиста, Якутск), в некоторых регионах – определенную группу муниципальных образований (Приморский край, Иркутская, Тюменская
и Псковская области). Несколько реже объектом перераспределения становятся полномочия органов местного самоуправления в сферах архитектуры, градостроительства и территориального планирования (включая полномочия
по утверждению генеральных планов, правил землепользования и застройки, выдаче разрешений на строительство и т.д.), электро-, газо- и водоснабжению территорий, природопользования, дорожной деятельности, транспортного обслуживания населения, торговли и рекламы.

Законы, предусматривающие повсеместное перераспределение значительного массива (от 11 и более) полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения сразу в нескольких сферах деятельности, действуют          в 4 субъектах Российской Федерации – Московской, Орловской и Ульяновской областях, а также Ненецком автономном округе. Наиболее распространенной практикой является перераспределение группы полномочий в одной или нескольких смежных сферах, затрагивающих все муниципальные образования определенного вида (типа). В то же время в некоторых субъектах Российской Федерации (Удмуртская Республика, Забайкальский, Камчатский и Приморский край, Волгоградская, Иркутская, Кемеровская и Тюменская области) перераспределение полномочий затрагивает совокупность муниципальных образований, сгруппированных по территориальному принципу (например, Владивостокскую агломерацию в Приморском крае, приграничные муниципальные образования
в Псковской области и т.п.). Так или иначе, перераспределение полномочий
не является массовым явлением и как инструмент регулирования применяется весьма локально.

Принципиально иная ситуация сложилась с механизмом наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (делегирование полномочий) с предоставлением органам местного самоуправления субвенций на их осуществление. Законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями приняты в 84 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением города федерального значения Севастополя). Адресатом делегированных государственных полномочий являются органы местного самоуправления всех без исключения муниципальных районов и городских округов, около 77–78 процентов городских и 91–92 процентов сельских поселений, а в городах федерального значения Москве
и Санкт-Петербурге – всех внутригородских муниципальных образований.Нередкой является ситуация осуществления органами местного самоуправления нескольких десятков делегированных государственных полномочий.

Отдельные государственные полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления (делегированные полномочия), подразделяются на 3 группы:

- полномочия Российской Федерации, делегированные напрямую органам местного самоуправления;

- полномочия Российской Федерации, делегированные органам государственной власти субъекта Российской Федерации с правом их частичного или полного делегирования органам местного самоуправления (субделегирование);

- полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации либо ее субъектов, делегированные органам местного самоуправления.

Напрямую органам местного самоуправления делегированы два федеральных государственных полномочия – составление списков присяжных заседателей и осуществление первичного воинского учета в поселениях, в которых отсутствуют военные комиссариаты. Еще 30 федеральных государственных полномочий в соответствии с 15 федеральными законами переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации с правом дальнейшей передачи органам местного самоуправления (субделегирования). К этой группе относятся полномочия по осуществлению регистрации актов гражданского состояния, по проведению Всероссийской переписи населения и Всероссийской сельскохозяйственной переписи, по обеспечению жильем и компенсационными выплатами для отдельных категорий граждан – ветеранов, бывших военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, пострадавших в результате Чернобыльской аварии, аварии на производственном объединении «Маяк» и испытаний на Семипалатинском полигоне.

Наиболее часто в числе делегируемых органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации оказываются полномочия в сфере опеки и попечительства, а также полномочия
по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных, а также делегируемые муниципальным районам полномочия по предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Несколько реже передаются органам местного самоуправления полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства (включая регулирование тарифов на услуги организаций коммунального хозяйства), здравоохранения, социальной защиты и транспортного обслуживания населения, поддержки сельскохозяйственного производства.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения обеспечиваются собственными доходами местных бюджетов,           а делегированные государственные полномочия – субвенциями из вышестоящих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таблица 6. Количество муниципальных образований