Международное сотрудничество в борьбе с терроризмом.

Борьба с преступностью осуществляется главным образом путем при­менения внутригосударственных мер превентивного, репрессивного и вос­питательного характера. Однако только этих мер для достижения положи­тельных результатов может быть недостаточно, все большую роль начинает играть сотрудничество государств. Такое сотрудничество, развиваясь, отражает эволюцию межгосударственных отношений вообще, процесс развития ме­ждународного права. Это сотрудничество нельзя рассматривать изолиро­ванно, ибо оно, как губка, впитывало черты международного права пред­шествующих исторических периодов, в его нормах и принципах фиксиро­вались результаты сотрудничества государств по другим проблемам.2

Региональное и глобальное сотрудничество можно рассматривать в качестве перекрещивающихся стратегий, которые дополняют друг друга. Такой подход оказывает синтетическое воздействие, особенно в случаях, когда результаты совместных операций ощущаются на национальном уровне и поощряют государства к разработке внутреннего права в соответ­ствии с их обязательствами, принятыми на международном уровне. Но су­ществуют различия в исходных предпосылках, лежащих в основе двусто­роннего сотрудничества, с одной стороны, и многостороннего сотрудниче­ства, с другой стороны, особенно тогда, когда предпринимаются усилия по многостороннему сотрудничеству в глобальных формах. Двусторонний подход основывается на так называемой эволюционной модели сотрудни­чества, для которой характерно постепенное укрепление системы двусто­ронних связей. Такой процесс носит планомерный характер и предусматри­вает тщательное укрепление и постепенное расширение норм, механизмов и инструментов сотрудничества. Укрепление двустороннего сотрудничест­ва осуществляется снизу вверх, стержневым моментом являются понятия целесообразности и практичности. Конечная цель отнюдь не игнорируется, но осознается, что для ее достижения потребуется много времени. Привер­женцы двустороннего подхода считают наилучшей основой для развития сотрудничества совпадение интересов двух государств, которые сталкива­ются с аналогичными проблемами и проявляют готовность решить эти про­блемы. Эффективность в значительной степени зависит от воли государств, и это наилучшим образом проявляется в случаях, когда отдельные государ­ства готовы налаживать активное и стабильное сотрудничество для дости­жения общих целей. При этом действующие двусторонние договоры о вза­имной помощи и выдаче, атакже различные другие формы содействия обеспечивают модель для более высокого уровня сотрудничества.

Комплексный подход к международному сотрудничеству состоит в том, что, поскольку проблема носит глобальный характер, наилучшим ре­шением является деятельность, широкая по масштабам, многосторонняя по форме и глобальная по охвату. Признается необходимость упорядочить ситуацию, которая может оказаться "довольно беспорядочным набором глобальных, региональных и двусторонних механизмов, созданных без уче­та общих параметров". Применение многостороннего подхода позволило бы исправить сложившееся положение. Сотрудничество развивалось бы постепенно, без какой-либо общей стратегии, однако на современном этапе процесс требует планирования и регулирования, в частности за счет при­менения более комплексных и долгосрочных подходов, например, разра­ботки конвенции о борьбе против организованной транснациональной пре­ступности. Ключевая концепция многостороннего подхода состоит в том, что для решения острых проблем необходимы кардинальные меры, но такой подход наталкивается на традиционную приверженность национально­му суверенитету. Но в действительности речь идет не об утрате суверените­та, а о том, готовы ли государства пожертвовать частью формальных тре­бований, связанных с ним, чтобы предотвратить разрушения в результате деятельности транснациональных преступных организаций. Как и боль­шинство других теоретических схем, многосторонний подход ориентирован на определенную конечную цель и предусматривает наиболее короткий и прямой путь ее достижения. Такой подход, действующий сверху вниз, учи­тывает различные проблемы и в то же время исходит из неумолимой логи­ки, которая обеспечивает стимулы для их преодоления.1

В каждый исторический период международная борьба с преступно­стью хранила черты своей эпохи. В период рабовладения все межгосудар­ственные связи в этой области сводились к заключению договоров о выдаче или просто к практике выдачи политических беглецов. Данные связи, есте­ственно, имели только двусторонний характер и развивались в немногих регионах. Развитых принципов сотрудничества не существовало. При фео­дализме круг государств, имеющих связи в деле борьбы с преступными деяниями, расширился, активная роль в этом принадлежала церкви. И хотя межгосударственные связи по-прежнему ограничивались заключением до­говоров и практикой выдачи преступников, детальнее стал определяться круг лиц, подлежащих выдаче. В период феодализма широко применялись обычные нормы, но появлялось все большее количество договоров. Господствующим принципом был принцип борьбы с политическими преступ­лениями.

С появлением капитализма в международной борьбе с преступностью произошли кардинальные изменения. Во-первых, стало общепризнанным совершенно новое правило: не выдавать политических деятелей и сотруд­ничать только в борьбе с общеуголовными преступлениями, что, однако, не означало точного следования этому принципу на практике. Во-вторых, сам предмет сотрудничества стал шире. Между государствами начали заклю­чаться соглашения о борьбе с отдельными видами преступлений. Одним из первых документов такого рода явилась принятая Венским конгрессом 4 февраля 1815 г. Декларация, в которой заявлялось о недопустимости тор­говли африканскими неграми. Вслед за ней были приняты соглашения о борьбе с торговлей женщинами и детьми, незаконным распространением наркотических веществ и др. Далее чрезвычайно усилилась роль уголовно­го закона в деле борьбы за мир и безопасность, равноправие народов и на­ций, против геноцида, расовой дискриминации и т.д. Новые принципы международного права в ряде случаев обеспечиваются также силон внутриго­сударственного принуждения. Например, многие государства приняли спе­циальные акты, запрещающие пропаганду войны. Увеличилась роль меж­дународных соглашений в борьбе с преступлениями. И дело не только в том, что увеличивается число таких соглашений, но и в том, что теперь вначале вырабатывается договор, а затем, в соответствии с его установлениями, принимаются внутригосударственные законы.

Существенная черта современного состояния международной борьбы с преступностью — возрастание роли международных организаций в каче­стве организационных и координирующих центров.

Учитывая, что межгосударственные связи в области борьбы с пре­ступностью весьма динамичны, что почти ежегодно появляются новые и новые соглашения относительно отдельных видов преступлений, в данном исследовании подробно рассмотрим меры по борьбе именно с международ­ным терроризмом.

В документах ООН отмечается, что при рассмотрении деятельности транснациональных преступных организаций неизменно встают вопросы, касающиеся использования тактики террора и связей с террористическими организациями. Преступные организации прибегают к террору чаще всего для того, чтобы создать более благоприятные условия для деятельности своих преступных предприятий. Их действия направлены против конкретной политики в области обеспечения законности, а не против существующих властных структур. Напротив, террористические группы преследуют политические цели, которые зачастую направлены на изменение сложившегося положения либо на уровне государства, либо на международном уровне. В преступной деятельности, например в торговле наркотиками или оружием, террористические группы участвуют, как правило, с целью добыть средства, необходимые им для более эффективного выполнения их политических задач. Однако при том, что средства и цели преступных и террористических организаций совершенно различны, в настоящее время все больше проявляется тенденция к их слиянию, которая может стать необратимой.

Одним из признаков этой тенденции является прямое использование преступными организациями акций террора.1

Исследуемая проблема являлась предметом неоднократного рассмот­рения в ООН. Так, ее седьмой Конгресс по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в своей резолюции в Миланском плане действий подтвердил, что первоочередное внимание должно уделяться борьбе с терроризмом во всех его формах, в ключах, при необходимости, скоординированные, согласованные действия международного сообщест­ва. Седьмой Конгресс ООН просил Комитет по предупреждению пре­ступности и борьбе с ней рассмотреть возможность разработки рекоменда­ций о международных действиях по укреплению правоохранительных мер, в том числе процедур выдачи преступников, соглашений о юридической помощи и сотрудничестве в отношении правонарушений террористического характера.

Будучи обеспокоен быстрым распространением национальной и меж­дународной террористической преступной активности, а также сознавая серьезную угрозу, которую представляет рассматриваемая активность для социальной и политической стабильности и жизни огромного числа людей, восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями особо отметил тенденцию интернационализации тер­роризма. В связи с этим Конгресс предложил международному сообществу принятие согласованных ответных мер по борьбе с национальным и меж­дународным терроризмом глобального характера. С целью скоординированных действий против международного терроризма как на национальном, так и на международных уровнях, восьмой Конгресс ООН выработал специальные рекомендация, именуемые «Приложение «О мерах по борьбе с международным терроризмом».

В данном «Приложении» отсутствует определение международного терроризма. Этот пробел можно объяснить следующим. Начиная с первого исследо­вания международного терроризма, проведенного ООН в 1972 г., междуна­родное сообщество до настоящего времени не может достигнуть согласия в отношении общеприемлемого содержания термина "международный тер­роризм". Не удалось достичь общего согласия и в отношении мер, необхо­димых для предотвращения пагубных последствий терроризма и в целом борьбы с ними. До согласования общеприемлемого определения междуна­родного терроризма в "Приложении" рекомендуется определить преступ­ное поведение террористов и на основе принципов международного права создать систему эффективных мер превенции и принуждения.

В своем выступлении на пятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН руководитель американской делегации в ООН М. Олбрайт заявила, что США будет просить Ассамблею принять решения, касающиеся терроризма, коррупции и преступности, наркобизнеса и незаконной торговли оружием. По ее словам, США будут лоббировать резолюцию по заключению конвен­ции против террористических актов с применением взрывных устройств. "Терроризм подобен чуме, распространившейся во все уголки земного ша­ра, - заявила Олбрайт, - Мы должны действовать вместе для того, чтобы предупреждать и предотвращать террористические акты, а их организато­ров и исполнителей привлекать к ответственности. Мы должны дать ясно понять тем, кто планирует подобные акты, что международное сообщество выступит против них единым фронтом". Еще одним приоритетом является запрещение применения, хранения, производства и передачи наземных мин, сказала М.Олбрайт. США будут добиваться принятия "международной декларации о безопасности граждан, которая должна продемонстрировать ре­шимость в борьбе с международной преступностью во всех ее формах".

Лидеры крупнейших промышленно-развитых стран приняли пакет мер, направленных на борьбу с международной преступностью, незакон­ным оборотом наркотиков и терроризмом на состоявшемся саммите в Лио­не в 1996 г.1 Этот пакет, представляющий собой перечень из сорока рекомендаций, предусматривает принятие конкретных мер со стороны "большой семерки" и России.

Указанный пакет содержит конкретные рекомендации по четырем ключевым направлениям.

"Отказ в предоставлении убежища ": восемь стран должны обмени­ваться информацией всвязи с договорами об экстрадиции и запросами обэкстрадиции в отношенииразыскиваемых преступников, террористов и преступных организаций, а такжев связи с программами по защите свиде­телей. Это будет осуществляться путем обменаработниками прокуратур, судебных и правоохранительных органов;за счет координацииусилий в сфере международной подготовки сотрудников правоохранительных орга­нов, а также за счет увеличения числа договоров и других двусторонних и многосторонних соглашений, касающихсяэкстрадиции.

"Лишение преступников и террористов необходимых ресурсов": во­семь стран будут обмениваться информацией, касающейся борьбы с отмыванием денег, в том числе о методахведения расследований иметодах при­влечения преступников к ответственности. Они будут способствовать уве­личению числа стран, относящих практику отмывания денег к преступле­ниям и принимающих законы, которые позволяют налагать арест на иму­щество преступников-террористов.

"Зашита национальных границ": они усилят деятельность по борьбе с организациями и подпольными рынками, поддерживающими преступную террористическую деятельность; они будут обмениваться информацией о лицах и организациях, занимающихся незаконной торговлей оружием, контрабандой людьми, а также данными о разыскиваемых преступниках; они будут обмениваться последними достижениями в сфере технологий, приме­няемых при защите границ, использовать усовершенствованные виды въездных и выездных документов и более совершенную технику для обна­ружения подделок; они будут содействовать увеличению числа стран, отно­сящих контрабанду людьми к категории преступлений.

"Выявление и профилактика преступлений и террористических актов, совершаемых с применением передовых технологий": восемьстран разра­ботают общие подходы к борьбе с высокотехнологичными преступлениями и компьютерным пиратством, втом числе с действиями террористов, использующих последние достижения информационной технологии для про­никновения в базы данныхфинансовых институтов и государственных учреждений.

В этой связи необходимо выделить еще один документ, принятый министрами «восьмерки» на совещании в Оттаве от 12.12.95.1в котором закреплялись вопросы укрепления международного сотрудничества, международные и национальные правовые рамки, вопросы обмена опытом и информацией, вопросы захвата заложников, финансирования террористической деятельности и др.

В рамках Интерпола (Международной организации уголовной поли­ции) сложился постоянно действующиймеханизм кооперации и координа­ции действий полиции разных стран в борьбе с общеуголовной преступно­стью. Но контакты полицейских служб всистеме Интерпола — лишь часть более общего и широкого международного сотрудничества государств по социальным вопросам, в числе которыхпоиски наиболееэффективныхформ и методов борьбы с преступностью какна национальном, так и на международном уровне.

Борьба Интерпола с терроризмом всегда была трудной. До последнего времени он вообще не вступал в противоборство сним из-за опасений от­носительно "политической" природы этого преступления. Такое отношение Интерпола к терроризму основывается на ст.3 Устава Международной организации уголовной полиции (официально текст Устава опубликован не был), в которой указано, что "организации строго запрещается любое вмешательство или деятель­ность политического, военного, религиозного или расового характера" Ис­ключение составляли лишь проявления "чисто" криминального терроризма, который отмечался при совершениитаких преступлений, как, например, незаконная торговля наркотиками или фальшивомонетничество.

В 1984 г. Генеральная ассамблея Интерпола в Люксембурге утвердила новые "Основные направления", позволяющие Интерполу действовать, ес­ли террористы орудуют за пределами своей национальной территории. В январе 1987 г. Генеральной ассамблеей Интерпола была создана специаль­ная антитеррористическая группа, ее именуют ТЕ-группа^. В марте 1987 г. Генеральный секретариат Интерпола разослал в Национальные централь­ные бюро (НЦБ) стран-членов Интерпола "Руководство по борьбе с между­народным терроризмом".

В борьбе с европейским терроризмом Интерпол играет важную роль в следующих аспектах:

1) Если национальная полиция страны намерена арестовать кого-либо за ее пределами, она должна действовать через Интерпол. Никто не имеет права арестовать иностранца в пределах Европейского сообщества или где-либо еще за преступление, совершенное за пределами данной страны, без наличия особого извещения или оповещения из Интерпола.

2) Интерпол используется тогда, когда расследование акта терроризма, совершенного в Европе, выходит за ее пределы, так как это единственная полицейская организация, действующая в мировом масштабе.

3) Интерпол помогает в борьбе с европейским терроризмом, предос­тавляя консультации специалистов и техническое содействие, например проводит экспертизу по взрывчатым веществам или огнестрельному ору­жию.

Интерпол главную свою деятельность в борьбе с международным тер­роризмом сосредоточил на вопросах предупреждения захватов и взрывов на воздушном транспорте. Только к сентябрю 1980 г. ТЕ-группа отправила 18 предупреждений, связанных с воздушным терроризмом и нападением на посольства дипломатов. Данные о готовящихся террористических покуше­ниях проверяются, затем сообщаются в национальные полиции, а также направляются в две международные организации, отвечающие за безопасность на воздушном транспорте: IATA (Международная ассоциация граж­данской авиации) и UCAO (Международная организация гражданской авиации), для принятия соответствующих мер.

Также необходимо обратить внимание о действующих международных договорах о выдаче и взаимной помощи. Данные договоры являются эффективным средством сотрудничества государств в борьбе с террористической деятельностью, вместе с тем двусторонним договорам о выдаче и взаимной помощи присущи недостатки. Для этой формы сотрудничества характерна нерегу­лярность, которая является причиной низкой эффективности, плохой коор­динации и дублирования усилий, если рассматривать деятельность в целом. Двустороннее сотрудничество требует значительного времени и ресурсов, что сложно для малых государств, не обладающих надлежащими ресурса­ми и опытом ведения многочисленных двусторонних переговоров для раз­работки различных инструментов сотрудничества. Хотя наличие типовых договоров несколько упрощает эту задачу, нехватка ресурсов, по-видимому, будет и впредь являться существенным препятствием. Отсюда следует, что, хотя система двустороннего сотрудничества будет и далее укрепляться, ее необходимо дополнить различными формами многостороннего сотрудни­чества.

Региональное сотрудничество в вопросах судебного и уголовного пре­следования является естественным дополнением усилий по созданию по­литического и экономического союза, хотя оно связано с рядом деликатных и сложных аспектов национального суверенитета. В этом смысле его мож­но рассматривать в качестве очередного этапа (или неизбежного результа­та) более обширных политических и экономических процессов, основанно­го тем не менее на признании того, что полное единообразие внутригосу­дарственного законодательства не является ни реальным, ни желательным. Дело в том, что "все системы уголовного правосудия создаются в полном соответствии с конкретными особенностями различных стран. Такое хруп­кое равновесие можно нарушать лишь в том случае, если это позволит по­лучить существенные преимущества". Между тем региональное сотрудни­чество является признанием необходимости предпринять конкретные шаги в ответ на обострение региональных проблем из-за открытия внутренних границ и развития единого рынка.

Вместе с тем многосторонние механизмы "открывают значительные преимущества, одним из наиболее важных среди которых является устра­нение необходимости в разработке отдельных двусторонних соглашений с большим числом иностранных правительств". Ведение переговоров явля­ется относительно легким делом для крупных государств с высокоразвиты­ми административными структурами; однако для мелких государств с огра­ниченными ресурсами и опытом более эффективными по затратам являют­ся многосторонние формы сотрудничества. Они особенно полезны, если правительства не желают осуществлять двустороннее сотрудничество или оно невозможно по политическим соображениям. Хотя после окончания "холодной" войны политическое и идеологическое противостояние не яв­ляется значительной проблемой, многостороннее сотрудничество по-прежнему открывает такие возможности для сотрудничества, каких не су­ществует на двустороннем уровне. Еще одним преимуществом многосто­роннего сотрудничества является то, что оно меньше становится объектом ответных ударов со стороны организованных преступных групп.1