Уголовно-правовая характеристика

Получения-дачи взятки. Вопросы квалификации

 

Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления представляют особую опасность для общества. Субъектами этих преступлений являются лица, занимающие должности, в том числе и высшие, в государственном аппарате, в органах местного самоуправления. Использование вопреки интересам службы полномочий, предоставленных государством должностным лицам, способно причинить серьезный, иногда невосполнимый ущерб гражданам, государству и обществу. Кроме того, как показывает практика, нередки случаи тесной связи преступной деятельности должностных лиц с коррупцией, организованной преступностью.

В этой связи действенная борьба с преступлениями против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, в том числе и со взяточничеством, в настоящее время, в период социальных и экономических реформ, становления правового государства, приобретает особую актуальность.

Анализ статистических данных показывает, что по сравнению с 1998 годом в 2000 году число выявленных случаев взяточничества (ст. 290 УК РФ) выросло на 13 %, а совершенных при квалифицирующих обстоятельствах (ч. 2 ст. 290 УК РФ) — на 36 %. На 18 % вырос и уровень дачи взятки (ст. 291 УК РФ).

 

Субъект получения взятки

Правильное применение ст. 290 УК РФ во многом зависит от четкого определения понятия должностного лица. Установление критериев данного специального субъекта позволит не только более эффективно применять положения УК РФ, но и отграничить должностных лиц от иных субъектов преступлений, в первую очередь от лиц, выполняющих управленческие функции.

Понятие должностного лица раскрывается в примечании к ст. 285 УК РФ. В соответствии с этим примечанием должностными лицами в статьях главы 30 УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Как видно из приведенного определения, понятие должностного лица закон соотносит с двумя основными критериями: функциональными обязанностями лица и видом органов или учреждений, где данное лицо осуществляет свою деятельность. Поэтому для точного раскрытия сущности понятия должностного лица необходимо обратиться к рассмотрению определенных уголовным законом его критериев.

Первым из них являются функции представителя власти. Понятие представителя власти приведено в примечании к ст. 318 УК РФ и п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 “О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе”. К числу представителей власти отнесены лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями, независимо от их ведомственной подчиненности.

Законодательная, исполнительная и судебная власть осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне органов местного самоуправления. Поэтому уровень осуществления указанных функций не влияет на решение вопроса об отнесении представителя власти к числу должностных лиц.

Так, представителями законодательной власти являются члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

К представителям судебной власти относятся судьи федеральных судов и мировые судьи.

В сфере исполнительной власти к ее представителям следует отнести членов Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Федерации, наделенных соответствующими полномочиями, работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, МВД, ФСБ, состоящих на государственной службе аудиторов, государственных инспекторов, контролеров, военнослужащих, которые наделяются распорядительными функциями при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций.

При этом решение вопроса об отнесении того или иного лица к категории представителей власти следует осуществлять с учетом и на основании не только уголовного законодательства, но и законов, относящихся к иным отраслям права. Например, Федеральным законом “О внутренних войсках Министерства внутренних дел                  Российской Федерации” (ст. 41) к представителям власти отнесены военнослужащие внутренних войск при несении боевой службы. Федеральным законом                        “О государственной охране” установлено, что сотрудники федеральных органов государственной охраны при исполнении ими служебных полномочий являются представителями власти (п. 4 ст. 19) и т.д.

В соответствии с примечанием к ст. 318 УК РФ к представителям власти относятся и должностные лица правоохранительных и контролирующих органов. Устанавливая их перечень, нужно опираться на ст. 2 Федерального закона “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов”. Кроме того, указание на правоохранительные органы имеется и в Федеральном законе “О федеральном бюджете на 2001 год”. В частности, такими органами являются: органы внутренних дел, внутренние войска, уголовно-исполнительная система, органы налоговой полиции, органы государственной безопасности, таможенные органы, органы прокуратуры и др.

Применительно к работникам правоохранительных и контролирующих органов необходимо учитывать и то обстоятельство, что не все из их числа являются представителями власти, а только те, кто наделен распорядительными полномочиями.

И, наконец, нельзя упускать из виду то обстоятельство, что представитель власти не обязательно должен занимать какую-либо должность в государственных структурах. Например, члены законодательных собраний субъектов Российской Федерации могут одновременно являться сотрудниками частных структур, народные и присяжные заседатели совмещают свои функции с основной работой и т.п. В уставах муниципальных образований закреплено положение, в соответствии с которым депутаты реализуют свои полномочия, не прерывая отношения с основной производственной, служебной или иной профессиональной деятельностью.

Обобщая критерии, присущие представителям власти, можно выделить признаки, являющиеся необходимыми для этой категории должностных лиц: 1) представителям власти присущи распорядительные полномочия, а именно — они обладают возможностью требовать определенного поведения от граждан либо обладают правом принимать в отношении граждан или организаций решения, имеющие юридическое значение; 2) требования или решения представителей власти распространяются на неопределенно большой круг субъектов, т.е. на физических или юридических лиц, не находящихся в служебной зависимости или в ведомственной подчиненности у представителей власти; 3) требования или решения представителей власти являются обязательными для исполнения гражданами или организациями; 4) неисполнение требований или решений представителей власти может повлечь за собой негативные правовые последствия для нарушителей.

Функции представителей власти могут исполняться постоянно, временно или по специальному полномочию. Иными словами, для признания того или иного субъекта представителем власти не имеет значения, выполняет он эти специфические функции на постоянной основе или они предоставлены ему на определенный период: входят ли они непосредственно в его компетенцию или осуществляются по специальному полномочию.

Однако при этом следует иметь в виду, что полномочия должностного лица должны быть оформлены соответствующим образом. Это означает необходимость определенного документа, которым лицо зачисляется на должность, с которой связано исполнение функций, определяющих согласно закону сущность должностных полномочий. Таким документом может быть указ, приказ о назначении на должность и т.п.

Наличие специальных полномочий означает, что лицо выполняет определенные функции, возложенные на него законом, нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. При этом лицо не назначается на должность и не замещает ее, а исполняет строго определенные функции. Такие функции могут осуществляться одноразово или в течение определенного времени. Нередко они совмещаются с основной работой.

Таким образом, во всех случаях полномочия представителя власти должны иметь законное юридическое оформление.

К числу должностных лиц законом отнесены не только представители власти, но и другие лица, обладающие организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями. Уяснение их содержания также необходимо для правильного определения понятия должностного лица.

Несмотря на то что определение организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций в законодательстве отсутствует, их можно определить следующим образом.

1. К организационно-распорядительным функциям следует относить права и обязанности лица, которыми оно наделено в организации для управления ее деятельностью или деятельностью ее структурного подразделения, заключающиеся в возможности принимать решения или давать указания, обязательные для исполнения лицами, находящимися в подчиненности. Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда и службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения, наложение дисциплинарных взысканий и т.п.

2. Под административно-хозяйственными функциями следует понимать права и обязанности лица, которыми оно наделено в организации для управления ее деятельностью или деятельностью ее структурного подразделения, заключающиеся в возможности принимать решения или давать указания, обязательные для исполнения лицами, находящимися в подчиненности, осуществлять контроль в сфере управления или распоряжения имуществом, денежными средствами или услугами организации. К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены, к примеру, полномочия по управлению и распоряжению имуществом или денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и       подразделений; принятие решений о начислении заработной платы, премий; осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и др.

Для установления наличия у лица организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций необходимо обращение к документам, определяющим его функциональные обязанности. Выполнение рассмотренных функций так же, как и в предыдущем случае, может быть постоянным, временным или осуществляемым по специальному полномочию.

Важным признаком должностного лица является место его деятельности. В соответствии с законом должностным лицом может быть признано только лицо, осуществляющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

К государственным органам относятся федеральные органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Статья 77 Конституции РФ предоставляет право республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти. В свою очередь, федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ).

Исполнение полномочий государственных органов возлагается на соответствующих должностных лиц. Категории должностей установлены Федеральным законом “Об основах государственной службы Российской Федерации”.

Этим законом должности подразделяются на государственные должности и государственные должности государственной службы.

К государственным должностям отнесены должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации). Они установлены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов и включены в категорию “А”.

В категорию “Б” включены государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”.

И, наконец, к должностям категории “В” отнесены должности, учреждаемые государственными органами для обеспечения и исполнения их полномочий. Таким образом, в основу разделения государственных должностей на категории законом положены: нормативный правовой уровень их закрепления (конституции, федеральные законы, уставы субъектов РФ, решения государственных органов), уровень деятельности должностных лиц (непосредственное исполнение полномочий государственных органов, непосредственное обеспечение исполнения полномочий должностных лиц, исполнение и обеспечение полномочий государственных органов). Перечень государственных должностей трех категорий приведен в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.

Другой разновидностью государственной должности является государственная должность государственной службы. Этот вид должностей выделяется по формальному признаку. Государственная должность государственной службы представляет собой государственную должность категории “Б” или “В”, указанную в Реестре государственных должностей государственной службы в Российской Федерации, утверждаемом Президентом Российской Федерации.

К должностным лицам органов местного самоуправления следует относить выборных лиц и иных лиц, наделенных в органах местного самоуправления определенными полномочиями. Этот вывод подтверждается положениями Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В частности, в ст. 1 названного Закона определено, что должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. При этом выборным должностным лицом является должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.

Таким образом, применительно к органам местного самоуправления необходимо выделять две категории должностных лиц: выборных и работающих по контракту. Следует иметь в виду и то обстоятельство, что применительно к органам местного самоуправления рассматриваемый выше Федеральный закон, в отличие от УК РФ, указывает только на организационно-распорядительные функции должностных лиц.

Решая вопрос о должностном лице в органах местного самоуправления, необходимо учитывать и то обстоятельство, что в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, указанных в ст. 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (т.е. главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц), могут быть предусмотрены и другие органы местного самоуправления и должностные лица. Эти категории лиц в уголовно-правовом аспекте также относятся к числу должностных. Поэтому при установлении субъекта преступления обязательно следует обращаться к положениям рассматриваемого Закона, к уставам муниципальных образований и документам, регламентирующим права и обязанности работников муниципальных образований. Так, регламентация деятельности муниципальных служащих (статус муниципального служащего, требования к различным должностям, порядок прохождения муниципальной службы и т.п.) регулируется уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”.

Функции органов местного самоуправления весьма разнообразны. Они решают вопросы управления жилищно-коммунальным хозяйством, организуют муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и другие — по направлениям своей компетенции. Органы местного самоуправления могут создавать предприятия, учреждения и организации в целях осуществления хозяйственной деятельности и обладают в отношении них значительными правами. Однако эти предприятия, учреждения, организации не следует смешивать с самими органами местного самоуправления. Тем не менее лица, занимающие соответствующие должности в муниципальных учреждениях, также могут быть отнесены к числу должностных лиц. На это указано в примечании 1 к ст. 285 УК РФ, где должностными лицами признаются при наличии иных условий также и лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных учреждениях.

Понятие учреждения приведено в ст. 120 ГК РФ. В соответствии с ней учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Приведенное понятие учреждения дает основания выделить следующие его признаки: 1) учреждение — организация некоммерческая; 2) учреждение создается собственником на основе выделения определенной имущественной массы; 3) учреждение не является собственником имущества, а использует его на праве оперативного управления (ст. 290 ГК РФ); 4) учреждение финансируется собственником в полном объеме или частично.

Все указанные признаки распространяются как на государственные, так и на муниципальные учреждения.

Особенности правового статуса учреждений позволяют говорить о необходимости при решении вопроса об отнесении сотрудников государственных и муниципальных учреждений к числу должностных лиц устанавливать в первую очередь обстоятельства, указывающие на принадлежность учреждения к числу государственных или муниципальных, т.е. кем создано, кто является его собственником, каковы права учреждения в отношении использования имущества, какова цель его создания. Если все эти обстоятельства говорят о наличии государственного или муниципального учреждения, далее установлению подлежат уже функциональные права и обязанности субъекта.

Помимо вышеназванных органов и учреждений к органам, где имеются должностные лица, законом отнесены также Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования Российской Федерации.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона “Об обороне” Вооруженные Силы Российской Федерации представляют собой государственную военную организацию, составляющую основу обороны Российской Федерации.

Статьей 11 этого Закона определяется общий состав Вооруженных Сил Российской Федерации. В них входят: центральные органы военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не относящиеся к видам и родам войск Вооруженных Сил Российской Федерации.

Создание, управление и деятельность других войск, воинских формирований и органов осуществляются на основе иных федеральных законов.

Например, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации организуются и решают поставленные перед ними задачи на основе Федерального закона “О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации”, федеральные органы государственной охраны осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом “О государственной охране” и т.д.

Все иные вооруженные формирования, созданные не на основе соответствующих законодательных предписаний, признаются незаконными формированиями. На это указывается в п. 9 ст. 1 Федерального закона “Об обороне”, где установлено, что “создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику либо в которых предусматривается прохождение военной службы, положение которых не урегулировано федеральными законами, запрещаются и преследуются по закону”.

Таким образом, основным критерием, определяющим вооруженные силы или иные воинские формирования, является наличие соответствующего закона о них. При отсутствии такого закона речь может идти только о незаконных формированиях, а следовательно, об отсутствии категории должностных лиц в них.

К должностным лицам, вне зависимости от того, работают ли они в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях и т. д., не относятся лица, выполняющие в этих организациях профессиональные или технические обязанности, которые не являются организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что понятие должностного лица, хотя оно и достаточно точно определено законом, далеко не однозначно. В каждом конкретном случае необходимо устанавливать все определяющие его критерии. При этом каждый из указанных в законе критериев требует своего толкования и определения с позиций не только уголовного закона, но и законов, регулирующих иные правоотношения.

Изучение следственной и судебной практики по делам о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления показало, что ошибки по указанной категории дел сопряжены с тем, что правоохранительные органы не всегда устанавливают временной фактор осуществления должностных полномочий, не проверяют основания их приобретения, порядок оформления. Не всегда у практических работников есть достаточно четкое представление о содержании понятий административно-хозяйственных и организационно-распорядительных функций, и поэтому должностными лицами иногда признаются сотрудники, выполняющие профессиональные или технические обязанности. Но все же наибольшее число ошибок при квалификации преступлений связано с определением государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений. Отсюда наиболее частыми являются ошибки, связанные с разграничением этих организаций и коммерческих и иных организаций.

В соответствии со ст. 50 ГК РФ под коммерческой организацией следует понимать организацию (юридическое лицо), которая в качестве основной цели своей деятельности преследует извлечение прибыли. К некоммерческим организациям, которые не являются органами государственной власти или местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, в соответствии со ст. 120 ГК РФ относятся: потребительский кооператив, общественное объединение или религиозная организация, благотворительные и иные фонды, а также учреждения, которые создаются собственником имущества для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Кроме того, при определении понятия должностного лица необходимо учитывать, что унитарное предприятие относится к числу коммерческих организаций (ст. 113 ГК РФ), но оно не наделено правом собственности на закрепленное за ним собственником (учредителем) имущество, а осуществляет лишь хозяйственное ведение или оперативное управление (ст. 114, 115 ГК РФ). Собственником имущества унитарного предприятия от имени государства выступают органы по управлению государственным имуществом, входящие в структуру Министерства государственного имущества РФ. Они передают государственное имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление соответствующему предприятию и осуществляют за ним контроль. В соответствии с законом наименование предприятия должно содержать в себе указание на собственника имущества. Руководство унитарным предприятием осуществляет лицо, назначаемое собственником или специально уполномоченным собственником органом. Эти особенности унитарного предприятия создают впечатление о необходимости отнесения его к государственному или муниципальному учреждению. Однако это не так. Унитарное предприятие относится к коммерческим организациям и его основной целью является получение прибыли. Лица, выполняющие управленческие функции в унитарных предприятиях, должностными не являются.

Подтверждением этого положения может быть постановление Президиума Верховного Суда РФ по делу Г., осужденной по п. «б», «в», «г» ч. 4 ст. 290 УК РФ. Она была признана виновной в том, что, работая директором государственного унитарного предприятия, получала взятки за заключение договоров подряда. Президиум Верховного Суда РФ указал, что Г. не может быть признана должностным лицом, поскольку она выполняла управленческие функции в коммерческой организации, и ее действия были переквалифицированы на п. “б” ч. 4 ст. 204 УК РФ.

Если интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены (находятся) в федеральной собственности, представляют в соответствии с договором доверенные лица, то они также не могут быть отнесены к числу должностных. Вопрос о правовом статусе доверенных лиц разрешается в постановлении Правительства РФ от 21 мая 1996 г. № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности» (с изменениями от 24 июня 1998 г.)