Исторические вехи правового регулирования туристической               деятельности в России

Как известно, правовое регулирование всегда осуществляется с использованием определенных правовых средств как инструментов правового регулирования1.

И эти средства, развиваясь и совершенствуясь, претерпевают определенные изменения. Развитие правового регулирования туристической деятельности в России, с историко-правовой точки зрения, включало в себя три этапа:

 1) 1917 – 1985 годы. Среди основных тенденций необходимо выделить:

- формирование основ теоретических воззрений на проблему правового регулирования отношений обслуживания, которые теперь имеют доктринальное значение в российском праве;

- обширная ведомственная нормативно-правовая база, то есть отсутствие законодательного (в узком смысле этого слова) регулирования, выполняющего регулятивную и охранительную функции в сфере туризма;

- публично-правовые предписания в правовом регулировании туризма по своему объему доминировали над диспозитивным (частно-правовым) началом;

- концентрация хозяйственной деятельности в сфере туризма в руках государственных предприятий и профсоюзов;

- правовое регулирование в основном было направлено на упорядочивание общественных отношений внутреннего туризма.

Несмотря на то, что туризм (в отличие от Российской Федерации) в СССР получил своё конституционное признание (ст. 41 Конституции СССР), дальнейшего законодательного развития, в частности в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и в Гражданском кодексе союзных республик, регулирование данной отрасли на должном уровне не осуществлялось. Это в значительной степени способствовало росту ведомственного нормотворчества.

В правовом регулировании туризма доминирующее место занимали нормативные акты, утверждённые Центральным советом по туризму и экскурсиям или в лучшем случае Секретариатом ВЦСПС1.

Начало правового регулирования туризма в СССР связывают с Ленинским Декретом «О снятии памятников, воздвигнутых в честь царей и их слуг, и выработке проектов памятников Российской социалистической революции» от 12 апреля 1918 г.

В соответствии с Декретом, около Кремля на обелиске были увековечены имена мыслителей и деятелей революции. Эти первые революционные символы стали содержанием новых «революционных», «городских» экскурсий.                     11 апреля 1929 года было принято Постановление Совета Труда и Обороны «Об организации государственного акционерного общества по иностранному туризму в СССР». Фактически с этого момента произошло разделение туризма на внешний и внутренний. Руководство внешним туризмом было передано Госкоминтуризму.

В 1936 г. руководство внутренним туризмом поручается профсоюзам в лице ВЦСПС, в котором было образовано Центральное туристско-экскурсионное управление с отделениями в республиках и городах страны. В 1969 г. это управление преобразовано в Центральный Совет по туризму и экскурсиям2.

В течение первого этапа правового регулирования туризма и туристской деятельности особый вклад в его развитие и становление внесли такие ученые- юристы, как Ю.Н. Соколов, в своих работах рассматривающий международный туризм, теорию и практику его правового регулирования3; П.А. Петухов, занимавшийся проблематикой правового регулирования спортивного туризма в СССР1; К.Г. Борисов, исследующий вопросы международного частного права в сфере туризма, а также влияния международных правовых институтов на внутренние системы законодательства о туризме различных государств;                Л.В. Щенникова, в своих работах заложившая основы концептуальных подходов к гражданско-правовому регулированию туризма, рассмотревшая основные проблемы этого регулирования и природу договорных отношений в сфере туризма (как отношений между турбюро и туристом, так и отношений по организации обслуживания туристов)2.

 Научно-теоретическую основу концепции государственно-правового регулирования общественных отношений того периода в целом составляли труды таких известных ученых - правоведов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин,       СИ. Вильнянский, О.Э. Лейст, Д.Н. Бахрах.

2) 1985 - 1994 гг. В этот период правовому регулированию туризма была присуща некоторая латентность. В целом можно отметить следующие тенденции:

- явное несовершенство, либо отсутствие нормативной базы, связанной с регулированием отношений по оказанию туристских услуг. Не было ни специального закона о туризме, ни правил туристского и гостиничного обслуживания, отсутствовала также пригодная для туризма типовая форма путевки3.

Все это способствовало злоупотреблениям на туристском рынке, где часто ущемлялись права потребителей – клиентов туристских фирм;

- начало замены ведомственного правового регулирования туризма нормативными актами более высокой юридической силы. Так, в 1991-1994 гг. были приняты следующие нормативные акты, регулирующие общественные отношения, связанные с защитой прав потребителей, направленные на развитие туризма, качества туристских услуг: Закон РФ «О защите прав потребителей», Закон РФ «О стандартизации»4; Закон РФ «О сертификации продукции и услуг», Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в РФ и об упорядочивании использования государственной собственности». Все они формировали новую нормативно-правовую базу правового регулирования туризма;

- российское законодательство не было интегрировано в международное правовое пространство, регулирующее туристскую деятельность. Например, не учитывались положения таких актов как Манильская Декларация о мировом туризме (1980 г.), Хартия туризма, одобренная резолюцией VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации (22.09.1985г);

- отсутствовала концепция государственного регулирования туризма. В законодательстве того времени не были закреплены ни принципы государственного регулирования туристской деятельности, ни цели, ни способы его осуществления. Таким образом, присущая тому времени общая тенденция упования на некую «саморегуляцию рынка» не имела положительных результатов.

Однако и в этот период правовая наука, опережая формирование новой нормативной базы, шла «в ногу со временем». Следует особо отметить работы В.М. Лебедева, занимающегося проблематикой обязательственных отношений по туристскому обслуживанию, в том числе обслуживанию на туристских базах, рассматривающего в своих работах также вопросы правового регулирования внутреннего, самодеятельного и спортивного туризма, вопросы ответственности, в том числе защиты прав потребителей в сфере туристской деятельности1.

3) начиная с 1994 г. и по наши дни. В течение этого периода активно развивается нормативно правовая база регулирования туризма. Она становится комплексной, поскольку правовому регулированию предпринимательской деятельности вообще присущ частно-публичный характер. Это обусловлено достаточно глубоким проникновением начал публичности в правовое регулирование предпринимательства. Именно единство частного и публичного интереса - специфика правового регулирования туристской деятельности, определяющая его характер сегодня. Однако в этот же период усиливается роль именно частно-правового начала в правовом регулировании туристской деятельности.
Для этого периода характерно следующее:

- оперативное формирование комплексного массива новой нормативно-правовой базы, что было обусловлено принятием первой, второй и третьей частей Гражданского кодекса Российской Федерации. Третий по счету ГК РФ отразил итоги коренных преобразований в экономике страны, выразившихся, в первую очередь, в создании свободного рынка товаров, работ и услуг. В этот период помимо ГК РФ были приняты, например, такие нормативные акты, как Федеральный закон № 132 «Об основах туристской деятельности в РФ», содержащий элементы как частно-правового регулирования (ст. 1,6,7,9,10,17), так и публично-правового (ст. 3,4,5 и др.). В теории права такие законы именуют межотраслевыми;

- безусловный приоритет закона по отношению к другим правовым актам, а также признание необходимости соответствия норм гражданского права, содержащихся в других законах, нормам ГК РФ (п.2 ст. З ГК РФ);

- коллизионность нормативно-правовой базы, регулирующей гражданско-правовые отношения в туризме (причиной этого был спешный характер ее формирования). Ярким примером такой коллизионности является, например, противоречие ст. 6, 10 ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» главе 39 ГК РФ, согласно которой отношения с туристом – отношения возмездного оказания услуг, а не отношения купли-продажи имущественных прав на тур (как комплекс услуг). Такие коллизии значительно усложняли практику применения новейшего гражданского законодательства, в том числе и судебную практику разрешения споров;

- отсутствие межведомственной координации федеральных органов власти, имеющих право в соответствии со своей компетенцией издавать те или иные виды нормативных актов, связанные с регулированием туризма. Так, например, одновременно действовали две разных Концепции развития туризма в РФ, одна из которых, как уже отмечалось выше, утверждена Указом Президента РФ от 22.12.1995 г. № 1284, другая утверждена Распоряжением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. № 954-р;

- появление тенденций к унификации российского гражданского законодательства с целью его соответствия рекомендательным требованиям международных нормативных актов, регулирующих туристскую деятельность на уровне международного права.

Кроме того, все большее влияние на правовые системы всех государств мира начинают оказывать резолюции международных организаций, таких как ООН, специализированные учреждения системы ООН, а также акты международных туристских организаций, которые в совокупности и составляют основу унификации норм института международного туристского права.

К ним, например, относятся: Общая резолюция Римской конференции ООН по международному туризму и путешествиям (1963 г.); Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.); Манильская декларация по мировому туризму Всемирной туристской организации (1980 г.); Документ Акапулько Всемирного совещания по туризму (1982 г.); Кодекс туриста (1985 г.); Хартия туризма, одобренная на шестой сессии Генеральной Ассамблеи Всемирной туристской организации (1985 г.); Итоговый документ Венской встречи представителей государств – участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989 г.); Гаагская декларация по туризму, принятая Межпарламентским союзом и Всемирной туристской организацией (1989 г.).

Поэтому на данном этапе Россия, принимая специальное законодательство по туризму, идет по пути, тождественному пути многих зарубежных стран, имеющих внутреннее (национальное) законодательство о туризме. В ряде стран (ФРГ, Франции, Италии, Португалии, а также в ОАЭ) приняты специальные законы о туризме, которые в том числе регулируют частноправовые отношения, связанные с туристской деятельностью.

Так, например, Закон о туризме Французской Республики от 13 июля 1992 г. содержит механизм правового регулирования туристских услуг (ст. 1), правовой статус турагентства (ст. 4), правовые формы участия ассоциаций и организаций, не извлекающих из своей деятельности дохода (ст. 7), правовой режим продажи туров и пребываний (ст. 14-20), ответственность за нарушение условий тура (ст.23). В Германии с 1979 г. действует Закон о туристских контрактах, а в содержании Гражданского германского уложения имеется отдельная глава, которая называется «Договор о туристском обслуживании»  (§§ 651а-651к), регламентирующая гражданские отношения по туристскому обслуживанию, которые возникают между турфирмой и туристом.