Особенности функционирования некоммерческого сектора

 

Формальные и неформальные гражданские объединения берут на себя функции создания благ (широкого спектра «услуг» своим членам и другим людям: общественных, клубных – только для членов, пользы для отдельных людей, потребление которых имеет существенные положительные внешние эффекты), которые аппарат власти и бизнес или не видит, или не в состоянии производить.

Самоорганизация позволяет распределить усилия между членами группы, для каждого участника возникает экономия на издержках – моральных, материальных, временных и т.д.

Формальные организации и их объединения позволяют усилить позиции их членов при взаимодействии с государственными и негосударственными органами, стать участниками общественного контроля действий власти, как исполнительной (местной администрации), так и законодательной (местных депутатов). При этом появляется возможность влиять на принимаемые решения.

Помимо основного «продукта», в рамках сообщества создается и побочный. Это доверительные связи, которые устанавливаются между членами группы. Помимо основного производственного процесса они начинают работать через формирование доверия на снижение издержек, устранение барьеров и в других сферах (на рынке труда, в кредитно-финансовой сфере, сфере услуг). Главную роль здесь начинает играть взаимный доступ к ресурсам друг друга;

В процессе функционирования объединений и формирования доверительных связей формируются нормы и правила взаимодействия, причем не только внутри объединений, но и между ними (идет процесс накопления социального капитала). В результате создается основа для возникновения и развития системы местного самоуправления.

Деятельность групп самоорганизации позволяет уменьшить дефицит правил и организаций, необходимых для успешного функционирования и развития всех компонентов гражданского общества (коммуникации, выражение общественного мнения, репутации, социальные и гражданские технологии).

Особую роль группы самоорганизации играют в создании такого специфического общественного блага как местное сообщество. Его формирование осуществляется в результате целого ряда процессов, которым способствуют или которые инициируют гражданские объединения. Речь идет о таких процессах, как:

· создание и развитие института самопомощи и взаимопомощи;

· формирование доверительных связей и норм взаимодействия и накопление на их основе различных форм социального капитала;

· развитие горизонтальных коммуникационных сетей, одна из функций которых преодоление информационной асимметрии в гражданском обществе;

· создание системы сигналов о назревающих проблемах в целях мобилизации самого сообщества и привлечения внимания властного аппарата;

· разработка механизмов выражения общественного мнения и доведения его до власти в (формирование общественного заказа);

· вовлечение граждан в процесс решения проблем, который может осуществляться путем мобилизации общественных ресурсов, а также путем переговоров с властями.[11]

В последнее время отношение к деятельности общественных организаций и самоорганизованных групп меняется. Все более становится ясно, что они выполняют многообразные общественные функции.

Система государственной статистики мало подходит для описания направлений деятельности некоммерческих организаций.

Некоторые дополнительные ориентиры дают иные выборочные исследования.

Участники «мозгового штурма» "Вклад НКО в решение социальных проблем в России. Развитие социальных услуг" (октябрь 2002, при поддержке программ ПРО-НКО, IREX, Института «Открытое общество») опираясь на ряд отдельных исследований[12], пришли к следующим выводам:

· НКО на своей территории по результатам указанных исследований удовлетворяют примерно 18% спроса на социальные услуги; по всему спектру предлагаемых НКО услуг - 15-20%; изредка на отдельные или специфические услуги до 50% спроса.

· Общая доля удовлетворения некоммерческими организациями спроса на рынке социальных услуг оставляет 1/3 часть.

Исследование IREX показало, что 19% некоммерческих организаций официально или неофициально берет плату за свои услуги.[13]

Рейтинг видов деятельности НКО, работающих в социальной сфере, на основании оценки 250 проектов конкурса ИОО "Скорая помощь" и 200 анкет Школы НКО CAF:

· первое место - правовая защита и юридическая поддержка граждан;

· второе место – проекты по развитию здорового образа жизни и выравниванию шансов для групп специальных потребностей, в том числе в социально-медицинских аспектах (инвалидность, наркомания, ВИЧ и т.д.);

· третье – деятельность по работе с детьми и молодежью;

· четвертое – деятельность инфраструктурной поддержки, в т.ч. ресусрные центры для инициативных групп, методические, научно-образовательные учреждения инновационных направлений деятельности; организации решающие вопросы трудоустройства, занятости, развития сообщества.

Деятельность некоммерческих организаций по поводу социальной политики реализуется в зависимости от их «отраслевой направленности» и основных форм деятельности, а также от их готовности к участию в разработке и реализации изменений в социальной сфере.

· Некоммерческие организации являются поставщиками (производителями) социальных услуг.

· Они влияют на условия и характер производства социальных услуг в бюджетной сфере (настройка «обратной связи» и влияние потребителя, контроль и оценка, разработка стандартов, продвижение «белых книг», формирование библиотек лучшего опыта, независимый анализ и экспертиза и т.п.).

· Организованная общественность влияет на направленность и способы реализации социальной политики, в т.ч. на увеличение или уменьшение спроса на услуги (предлагая социальные инновации, вовлекая в активную жизнь социально уязвимую часть населения, помогая формировать социальный запрос и даже общественную «повестку дня», поддерживая или протестуя против реализации политики и т.п.).

· НКО инвестируют или привлекают инвестиции в социальную сферу (через добровольческую деятельность, собственную или инициированную и привлеченную с их помощью частную или государственную благотворительность).

· Они являются проводниками или противниками перемен, влияя на мнение заинтересованных групп и т.д.

На самом деле воздействие на социальную сферу организованной общественности проявляется и в еще более нюансированном и разнообразном виде. Некоммерческие организации оказывают влияние на развитие социальной политики и деятельность социальной сферы на разных уровнях государственных, региональных и муниципальных систем.

Таблица 1. Функции НКО[14]

Уровень	Основные действующие лица	Примеры потенциальных функций НКО
Микро-уровень	человек, люди, население, граждане, жители, социальные страты и целевые группы, социальные роли и статусы, профессиональные позиции, функционалы, должности и т.д.	Улучшение качества жизни детей и семей через увеличение ассортимента возможностей для реализации личности; реализация потребности в нахождении себе подобных; разные аспекты социализации и т.п.
Мезо-уровень	учреждения, организации, производства, хозяйства, государственные, муниципальные, частные (коммерческие) и общественные (некоммерческие) структуры	Контроль за качеством социальных и иных услуг; предоставление услуг, а, следовательно, увеличение количества субъектов, осуществляющих деятельности на рынке социальных услуг; поддержка профессиональных и этических стандартов в сообществах, осуществляющих деятельность в социальной сфере; отстаивание интересов работников данной сферы и т.п.
Макро-уровень	внутренние акторы влияния на территории, социальные институты, городская среда, органы власти и управления; социальные, экономические, финансовые, нормативные, политические, организационные и другие процессы; и соответствующие им территориальные инфраструктуры и сети	Гражданский контроль; экспертиза принимаемых решений в социальной сфере; лоббирование интересов отдельных социальных групп; Лоббирование или противодействие разгосударствлению и дебюрократизации социальной сферы Осуществление самоуправления, в т.ч. определение (ограничение, расширение) пределов вмешательства государства в данную сферу.
Мега-уровень	субъекты внешнего влияния на территорию: федеральные, региональные и международные акторы и факторы	Организация внешнего давления на власть с целью побуждения ее к проведению реформ либо апелляция по поводу нарушения прав и интересов при проведении реформ; осуществление связи и кооперация региональной деятельности с общей деятельностью внутри сетевых и международных организаций; информирование федеральной власти и мирового общественного мнения; формирование имиджа региона и страны, отдельных систем в социальной сфере (к примеру, интернатов); привлечение внешних ресурсов в социальную сферу.
Мета-уровень:	мифы, идеи, теории, принципы, стереотипы, нормы и правила, определяющие потребности, поведение, деятельность, жизнь и взаимодействие акторов и участников процессов на территории	Внедрение «моды» на социальную благотворительность; информирование общества; пропаганда гуманитарных идей (права человека, права ребенка, право на частную жизнь и т.п.); развитие гражданских и семейных ценностей; ответственное самоограничение разных социальных слоев; развитие гражданских диалогов т.п.

 

Проблемы в реализации возможности НКО производить социальные услуги

Налоговое регулирование и тарифы для НКО, производящих социальные услуги.

НКО – поставщики социальных услуг (за исключением образовательных и медицинских услуг) по прежнему поставлены в ситуацию необходимости уплаты НДС.[15] И хотя есть отдельные возможности для освобождения от уплаты данного налога[16], однако в целом ситуация ставит в неравные налоговые условия поставщиков услуг разных организационно-правовых форм, претендующих на бюджетное финансирование (к примеру для услуг по уходу за больными, инвалидами и престарелыми такое освобождение предоставляется только государственным и муниципальным учреждениям).

Данное обстоятельство к тому же серьезно ограничивает стимулы для региональных и местных органов исполнительной власти отказываться от сметного финансирования поставщиков социальных услуг.

Помимо этого НКО поставлены в неравные условия с иными поставщиками социальных услуг: в отличие от них муниципальные учреждения получают льготы по оплате коммунальных услуг, государственные и муниципальные учреждения имеют более льготные ставки аренды государственного и муниципального имущества, существует практика предоставления беспроцентных кредитов от муниципальной администрации муниципальным учреждениям и т.д.

Общая ситуация с участием НКО в предоставлении социальных услуг

Полноценного рынка социальных услуг в России по-прежнему не существует, поскольку система социальной помощи монополизирована бюджетными учреждениями. Эти учреждения всегда находятся в более выгодной позиции, чем НКО. С одной стороны, они имеют постоянное гарантированное финансирование, которое привязано не к качеству работы, а к количеству оказываемых услуг. С другой стороны, бюджетные учреждения располагают пусть устаревшей, но все же важной инфраструктурой, включая здания, оборудование, автомобили.

Как следствие, большинство НКО вынуждены ограничивать свою деятельность простыми социальными услугами. Это программы социально-психологической реабилитации, консультирование по всевозможным льготам, ЖКХ и другим социальным проблемам, надомное обслуживание пенсионеров и инвалидов, сбор пожертвований, закупка одежды и лекарств, несложные учебные программы, организация трудовой практики и досуга. «Третий сектор» по большому счету продолжает лишь дополнять деятельность традиционных учреждений соцзащиты и не составляет им никакой конкуренции.

В большинстве случаев НКО занимают обособленные ниши спроса на социальные услуги, не охваченные бюджетными организациями и бизнесом.

Наряду с тем, что большая часть организаций оказывает услуги своим членам, существует устойчивая практика части организаций предлагать услуги за рамками своей членской базы, в т.ч. на платной основе.

Проведение консультаций (особенно юридических), наряду с обучающей и издательской деятельностью – являются наиболее часто встречающимися сферами, в которых оказывают услуги НКО. Частично эти услуги оказываются и на платной основе.

Социальные услуги, ориентированные на социально-незащищенные слои населения (пожилых, малообеспеченных, бездомных и т.д.), оказываются меньшим количеством НКО, причем ни одна из этих услуг не является платной. Эта деятельность является чисто благотворительной, организации изыскивают дополнительные средства для регулярного оказания этих услуг. Часто услуги для некоторых групп (например, бездомных или пострадавших от тоталитарных сект) предоставляются в конкретных городах и поселках только НКО.

Некоммерческие организации сталкиваются с серьезными трудностями в обеспечении устойчивого и приемлемого качества предоставляемых ими услуг. С одной стороны из-за недостатка собственной материально-технической базы они не могут гарантировать соответствие своей деятельности некоторым требованиям (к примеру, требованиям СНиП к определенным видам учреждений). С другой стороны в связи с существенно худшими условиями для своих работников (выполняющие такую же деятельность по оказанию социальных услуг работники бюджетных учреждений имеют большие социальные гарантии) НКО сталкиваются с текучкой профессиональных и подготовленных кадров. У НКО нет устойчивого опыта управления качеством и формализации поддерживающих процедур. И, наконец, у них нет достаточных инвестиций, позволяющих преодолеть барьер входа на рынок с социальными услугами широкого спектра, что соответственно уменьшает их возможности привлечения для организации такой работы специалистов.

С другой стороны в ситуации предоставления надомных услуг или услуг отдельным категориям населения проявляется преимущества оказания социальных услуг НКО. Оно заключается в близости членов НКО к проблемной группе, подчас личному ситуационному опыту, отсутствии формальных преград в изобретении и применении методов работы, свободе выбора в деятельности и т.п.

Становится явной необходимость создания новых типов ресурсных центров для НКО – Центров некоммерческой субконтрактации. Они помогали бы НКО в настройке процедур управления качеством предоставляемых услуг, подготовке тендерной документации и поиске подрядчиков, которые пойдут на участие в конкурсах, гарантируя субподряд НКО в той части деятельности, которую они могут обеспечить и т.п.

Невзирая на все перечисленные слабости, НКО, предлагая сотни уникальных услуг, которые отсутствуют в государственном и бизнес секторах, продолжает оставаться мощнейшей технологической лабораторией, разрабатывает, продвигает и внедряет новые формы и виды социальных услуг.