Организация работы городской управы и её взаимодействие с губернской администрацией

 

Работа управы протекала в тесной и неразрывной связи с работой думы. По статье 76 Городового Положения 1870 г., дума с помощью инструкции определяла порядок работы управы и указывала, какие дела подлежат коллегиальному рассмотрению, а какие осуществляются единичными распоряжениями городского головы или отдельных членов управы. Распределение же сфер работы между членами управы происходило по постановлению самой управы. Согласно статье 77, в случае коллективного обсуждения постановления управы выносилось большинством голосов. Как уже указывалось, первая в Воронеже городская управа была избрана думой в 1871 г. в составе 5 членов. Первым из них был избран член управы, заменяющий городского голову, - купец И. И. Селиванов, которого считали "правой рукой" городских голов. Кроме исполнения обязанностей головы во время его отлучек, И. И. Селиванов взял на себя постоянные наиболее ответственные поручения, такие как расквартирование воинских частей, контроль за исполнением думских постановлений и некоторых других.

26 июня 1871 г. управа приняла первое постановление о распределении обязанностей между остальными четырьмя членами. Купец Э. Ф. Гаусман стал ведать содержанием всех зданий, принадлежащих городскому самоуправлению, а также мощение улиц и площадей, купец Ф. А. Кронстрем - снабжением полицейской и пожарной служб, мещанин С. В. Матасов - водопроводом, торговлей на базарах, очисткой рыночных площадей, сдачей в аренду городских участков под торговлю и иные цели. Наконец, купец П. Н. Болычев взял на себя казначейские обязанности по сбору налогов[46].

10 ноября 1871 г. городская дума в присутствии 24 гласных утвердила инструкцию для городской управы. Первый раздел определял "порядок занятий в управе", в том числе время её работы и порядок работы канцелярии. Каков должен быть состав канцелярии - этот вопрос дума предоставила решать самой управе. Второй раздел был посвящен порядку решения дел". Коллегиальному рассмотрению членов управы подлежали 13 дел, в том числе заключение управой контрактов и договоров подряда, предварительное рассмотрение смет и отчетов управы для внесения в думу, определение оценочного сбора с недвижимых имуществ, составление проектов "обязательных постановлений" думы, разрешение строительства частных зданий и утверждение архитектурных проектов, решение общих вопросов по расквартированию войск, освидетельствование денежных сумм управы, распределение обязанностей между членами управы и др. К единоличным распоряжениям городского головы относилось назначение членов управы для освидетельствования произведенных хозяйственных работ и поставки материалов, для осмотра повреждений в городских зданиях или в уличных покрытиях. Каждый из членов управы имел право вести переписку по своим вопросам, выдавать справки, свидетельствовать своими подписями различные удостоверения и торговые доверенности. Городская дума оговорила также порядок делопроизводства и отчетности управы, приложила к инструкции формы отчетов и журналов управы[47].

Характерно, что с течением времени круг обязанностей членов управы расширялся.

Очередное постановление по данному вопросу состоялось в 1873 г. в связи с первыми перевыборами членов управы. Троих членов, которых надлежало переизбрать, определил жребий. В итоге выбрали И.И. Селиванова и П.Н. Болычева на те же должности, а вместо Ф.А. Кронстрема избрали купца М.В. Синицына. Вскоре, в том же году, от должности отказался Э.Ф. Гаусман, и его место занял заранее выбранный кандидат - историк, титулярный советник Г. М. Веселовский, к которому перешли обязанности Ф.А. Кронстрема и добавилось наблюдение за наружным уличным освещением. Часть обязанностей Э.Ф. Гаусмана - содержание зданий и других сооружений - перешла к М.В. Синицыну, другая часть - мостовые работы - к С.В. Матасову. Ведать рыночной торговлей вместо С.В. Матасова стал М.В. Синицын. Дополнительными обязанностями П.Н. Болычева стало наблюдение за лесными участками, принадлежавшими городу, а также за городскими скверами и садом.

Через два года, в июне 1875 г., уже в следующем выборном 4-летии, произошло новое распределение обязанностей. Вместо прежнего члена С. В. Матасова, срок полномочий которого истек, был выбран купец А. И. Иванов-Шиц. Кроме постоянных поручений члены управы часто имели разовые, так называемые особые поручения.

И в дальнейшем, в течение всего действия положения 1870 г., происходили подробные перевыборы и перераспределение обязанностей членов управы с тенденцией к возрастанию общего количества обязанностей (но уже менее важных, чем те, которые были определены в первые годы работы управы).

Нагрузка на каждого члена управы возросла в конце 1877 г., когда после смерти П.Н. Болычева на его место не было избрано другого лица, и с тех пор в управе стало четыре члена, не считая городского головы.

Подавляющее большинство членов управы выбиралось из среды активных гласных думы. Это значительно облегчало работу членов управы, которые всегда были в курсе городских дел. Помогало им и делопроизводство, которое велось в канцелярии управы.

Судя по документам управы, в 1870-1890-х гг. делопроизводство канцелярии подразделялось на четыре стола, причем не по сферам деятельности, а по функциональным признакам: Существовали бухгалтерский, распорядительный, хозяйственный и квартирные столы. Во главе каждого из них стоял столоначальник. Помимо него в столе насчитывалось еще по 2-6 служащих.

Бухгалтерский стол занимался выдачей жалованья как рабочим и служащим самоуправления, так и служащим полицейских частей, находившимся на содержании самоуправления. Кроме того, он вел различные другие финансовые дела управы: по взысканию налогов с населения - как в пользу казны, так и в пользу города, по составлению бюджетных смет и финансовых отчетов, по оценке недвижимости имуществ для взимания городского оценочного сбора, по заведению городскими капиталами, по оформлению городских займов и залогов и др.

Распорядительный стол ведал делами о выборах на различные общественные должности, о службе должностных лиц управы, о почетных гражданах, о воинской повинности горожан, о приговорах мещанского и ремесленного обществ Воронежа, которые подлежали утверждению городской управой, о выдаче свидетельств на содержание гостиниц, постоялых дворов и трактиров и взыскании с них налогов, об учреждении смет и отчетов городского общественного банка, о назначении заседаний в думе, а также все другие дела, связанные с организацией самоуправления или с ведением списков горожан.

В хозяйственном столе велось делопроизводство по постройке, ремонту и текущему содержанию всех сооружений, подведомственных самоуправлению, по страхованию городских имуществ, по устройству и содержанию дорог, мостовых, тротуаров, конно-железной дороги, освещения, водопровода, по содержанию помещений в полицейских отделениях, по заведованию всеми земельными участками, принадлежавшими городу, по содержанию всех городских учебных и благотворительных заведений, театра, сада, скверов и т.д.

Дела квартирного стола сначала были немногочисленными _ это расквартирование воинских частей и удовлетворение их потребностей. Выделение этих дел в отдельный стол свидетельствовало о большей ответственности, которую нес город перед правительством в данном вопросе. Чтобы уравнять количество дел квартирного стола с нагрузкой других столов, в 1880-е гг. в этот стол были переведены дела, уже не связанные с воинским построением. Из распорядительного стола сюда перешли дела по рассмотрению и утверждению архитектурных проектов построек и по составлению ведомостей справочных цен. Таким образом, делопроизводство не придерживалось и разделению по сферам работы членов управы; компетенция каждого их них была шире специализации столов.

В конце 1870-х - 1880-х гг. в управе наблюдался численный перевес интеллигенции над купечеством. Это стало возможным благодаря избранию в управу в 1877 г. дворянина В.Е. Лофицкого, в 1879 г. - "кандидата университета" И. В. Веретенникова, который заменил Г.М. Веселовского.

На рубеже 1870-х и 1880-х гг. интенсивность работы управы в целом была очень высокой, что соответствовало действиям "партии" интеллигенции для улучшения в социально - хозяйственной сфере. С середины 1880-х гг. И до начала 1890-х гг., в период подавляющего перевеса политики консерваторов, в управе опять преобладало купечество. В это время по два срока отработали купцы М.П. Москалев и С.С. Иноземцев.

В отличие от безвозмездной общественной работы гласных думы, практическая деятельность руководителей управы подлежала оплате. После введения Городового положения 1870 г. дума назначила годовое жалованье городскому голове 3 тыс. рублей, а всем остальным членам управы по 1,5 тыс. рублей. Но следует отметить, что расходы на содержание управы значительно увеличивались. Если в 1872 г. составляло в совокупности 16,16 тыс. руб., то в 1877 г. уже 26,84 за счет надбавок к зарплате и увеличении штата канцелярии. В 1883 г. самоуправление возвратилось к первоначальной оплате службы руководителей. Согласно статье 114 Положения 1870 г., в случае существования в городе должности городского архитектора он отныне причислялся к составу городской управы. Первым архитектором стал в 1871 г. гражданский инженер М.В. Богданович (1871-1872). После его смерти эту должность в 1872-1879 гг. занимал гражданский инженер Д.С. Максимов (1840-1882), а с мая 1879 г. гражданский инженер А.П. Багалдин-Таишев (1837 - после 1893), работавший до 1883г[48]. Порядок назначения городского архитектора был следующим: его коллегиально избирала для найма городская управа; затем, после одобрения выбора городской думой, об этом через губернатора оповещался министр внутренних дел для вынесения министерского приказа[49]. С 1886 г. городским архитектором Воронежа был А.М. Баранов (1843 - 1911), проработавший в этой должности целых 25 лет.

Каждый из городских архитекторов выполнял несколько обязанностей: во-первых, рассматривал проекты частных построек, во-вторых, в случае необходимости он проектировал здания, постройка которых была запланирована самоуправлением; в-третьих, участвовал в благоустройстве города, определяя наиболее сложные работы по выравниванию, укреплению и мощению улиц и т.д.; в-четвертых, наблюдал за ходом частного и общественного строительства.

28 сентября 1879 г. дума приняла принципиальное решение об учреждении постоянной должности санитарного врача. Городской голова А.Н. Аносов пригласил хорошего специалиста, выпускника Медико-хирургической академии - М.Я. Капустине (1847-1920). Уже в декабре он вступил в должность Санитарного врача Воронежа с окладом 2 тыс. руб. в год. С февраля 1880 г. при управе была введена должность городского ветеринарного врача. Как и санитарный он принимался на работу по выбору думы и с одобрения губернской администрации.

С 1875 г. в управе работал для ведения судебных дел поверенный города.

Как повлияла реформа 1892 г. на организацию работы городской управы?

Реформа 1892 г. повысила статус членов управы, причислив их к государственным служащим и наделив их правом голоса в думе. Однако в положении 1892 г. не появилось каких-либо новых статей, которые могли бы изменить порядок работы этих лиц в управе. Внутренний распорядок управы и перечень дел, подлежащих коллегиальному рассмотрению её членов, по-прежнему определялся инструкцией думы, а распределение индивидуальных обязанностей членов управы относилось к компетенции управы (статьи 63, 98).

В целом, хорошо прослеживается организация работы городской управы. Постепенно происходило усложнение её структуры и увеличение масштабности её задач. Несомненно, положительное влияние в управе оказывали представители интеллигенции. После Февральской революции 1917 г. в кризисных социально-экономических условиях стал наблюдаться определенный разлад в работе. Новое самоуправление, избранное по закону Временного правительства, в составе одной управы из-за отсутствия источников финансирования смогло провести, главным образом, только планирование сложной структуры самоуправления.

[1] Коялович М.О. История Русского самосознания. СПб., 1884, С. 544.

[2] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. СПб., 1830. Т. 22. № 16188. С. 358-384.

[3] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 92.

[4] Свод законов Российской империи. СПб., 1857. Т. 3. Кн. 2. С. 70.

[5] Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х – 90-х гг. XIX: правительственная политика. Л., 1984. С. 13.

[6] Веселовский Г.М. Обзор Воронежского городского самоуправления со дня его открытия. 1871-1883 гг. // Дон. 1883. 10 февр.

[7] ГАВО. Ф. И – 19. Оп. 1. Д. 3. Л. 137-141 об.

[8] ГАВО. Ф. И – 61. Оп. 1. Д. 92.

[9] Соображения воронежской комиссии …// Воронежские губернские ведомости. 1863. 12 янв.

[10] Соображения воронежской комиссии …// Воронежские губернские ведомости. 1863. 12 янв.

[11] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. СПб., 1874. Т. 45. С. 823-839.

[12] Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX вв. СПб., 1994. С. 49.

[13] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. СПб., 1874. Т. 45. С. 825.

[14] Дитятин И.И. Статьи по русской истории права. СПб., 1895. С. 252-253.

[15] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. СПб., 1874. Т. 45. С. 830.

[16] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. СПб., 1874. Т. 45. С. 838.

[17] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. СПб., 1874. Т. 45. С. 829.

[18] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 139.

[19] Попов П.А. Городское самоуправление Воронежа 1870-1918 гг. – Воронеж, 2006. С. 351

[20] Рапорт сенатора Мордвинова, ревизовавшего Воронежскую губернию по высочайшему повелению в 1880 г. С.48

[21] Провинция на железном пути: (Письма из Воронежа) // Всемирная иллюстрация. 1871. 26 июня. С. 413.

[22] Календарь-справочник городского деятеля на 1915 г. / Сост. Б.Б. Веселовский. Пг., 1915. С. 217-218.

[23] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 241. Л. 86.

[24] Постановление за первую треть 1879 г. Воронеж, 1879. С. 4-7, 17-25.

[25] Календарь-справочник городского деятеля на 1915 г. / Сост. Б.Б. Веселовский. Пг., 1915. С. 216.

[26] Постановления за вторую треть 1894 г. Воронеж, 1894. С. 183-196.

[27] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. СПб., 1895. Т. 12. С. 430-456.

[28] Полное собрание законов Российской империи. Собрание 3-е. СПб., 1895. Т. 12. С. 468.

[29] Попов П.А. Городское самоуправление Воронежа. 1870-1918. – Воронеж, 2006. С. 356.

[30] ГАВО. Ф.И-19. Оп. 1. Д. 2018; Д. 2023. Л. 2, 7, 24, 32, 53.

[31] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 2787. Л. 135-138, 165.

[32] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 2787. Л. 151.

[33] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 3253, 3254, 3285, 3287-3289, 3406, 3433, 3434, 3440.

[34] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 3164.

[35] ГАВО. Ф. И-104. Оп. 1. Д. 49.

[36] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 2296. Л. 5-6.

[37] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 3449.

[38] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 3310.

[39] Новая Воронежская дума // Воронежский телеграф. 1917. 6 сент.

[40] Сборник указов и постановлений Временного правительства. Пг., 1917. Вып. 1. С. 163-184.

[41] Сборник указов и постановлений Временного правительства. Пг., 1917. Вып. 1. С. 444-480.

[42] Новая городская дума // Воронежский телеграф. 6 авг., второе заседание новой городской думы // Путь жизни. 1917. 20 авг. С. 84, 86.

[43] Варин П. Роспуск городской управы: беседа с т. Богуславским // Красный листок. 1918. 16 мая.

[44] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 115. Д. 24. Л. 3.

[45] К восстановлению городского самоуправления // Воронежский телеграф. 1919. 6 окт.

[46] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 140. Л. 4.

[47] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 140. Л. 5-7; Ф. И-21. Оп. 1. Д. 17. Л. 154. об. 157.

[48] Акиньшин А.Н. Материалы к биографическому словарю воронежских архитекторов (конец XXII – начало XX вв.) // Труды Воронежского областного краеведческого музея. Воронеж, 1994. Вып. 2. С. 74-75, 81-82; Он же. Указ. соч. // Из истории воронежского края. Воронеж, 2003. Вып. 11. С. 170-171.

[49] ГАВО. Ф. И-19. Оп. 1. Д. 1113.ж Л. 1-10.