Институциональный механизм управления минерально-сырьевыми ресурсами

Недропользование - сфера переплетения и столкновения интересов Федерации, регионов и горных компаний, местных администраций, общественных организаций, населения. Эти интересы далеко не совпадают, иногда даже противоположны: так, у компании в центре внимания прибыль, у государства - жизнедеятельность населения. У субъекта Федерации тоже есть противоречивые интересы: с одной стороны, желательно извлечь максимальную выгоду от природных ресурсов сейчас, а с другой стороны, нужно думать и о будущих поколениях. Поэтому институциональная система недропользования должна обеспечить нахождение и соблюдение баланса многоаспектных интересов всех сторон. Важнейшими ее «элементами» являются: законодательная и нормативная база; стратегия и политика освоения недр; механизм предоставления прав пользования недрами, где баланс интересов устанавливается за счет конкурентной борьбы между недропользователями; программа геологоразведочных работ по подготовке новых участков недр для выставления на аукционы и конкурсы. Из всего множества элементов институциональной среды в качестве наиболее значимых можно выделить условия режим недропользования, систему налогообложения (включая ее специфическую рентную составляющую) и организационную структуру. Эти элементы институциональной среды тесно взаимосвязаны и взаимообусловливают друг друга, состояние и динамика их изменения в значительной степени зависит от политики государства в отношении минерально-сырьевого комплекса, а сами они фактически являются составной частью системы государственного регулирования.

Активное регулирование в институциональной сфере недропользования должно включать ряд мер. Ключевым институтом в недропользовании России является институт лицензирования пользования недрами. Действенность лицензионного процесса во многом определяется полнотой и согласованностью законодательных и других нормативно-правовых актов, разрабатываемых на федеральном и региональном уровнях.

Государственный контроль недропользования как функция управления является одним из важных институтов повышения эффективности использования недр. Необходимо отметить, что именно эта цель - повышение эффективности использования недр, - являющаяся актуальной практически для всех стран, преследуется в рамках проводимой в настоящее время в Российской Федерации административной реформы.

Согласно классической теории институционализма под институтами в широком смысле понимаются общепризнанные в обществе нормы поведения людей, обычаи, а также общественные образования, в которых эти нормы реализуются практически.

С институциональной точки зрения контрольную политику следует характеризовать через институты, в которых воплощается и материализуется власть и, прежде всего через важнейший институт - государство. Таким образом, институциональное обеспечение государственной контрольной политики недропользования можно рассматривать, как использование всей совокупности взаимосвязанных институтов гарантирующих реализацию контрольной политики.

При рассмотрении данного вопроса, под институтами нами понимаются устойчивые, постоянно воспроизводящиеся правовые, социальные, экономические, экологические, структурно-организационные и другие отношения, складывающиеся в сфере недропользования, которые являются институциональной средой (институциональной основой) контрольной политики недропользования.

Каждой страной или группой стран вырабатывается определенная политика в области минерального сырья и недропользования, зависящая от многих факторов, но, прежде всего от наличия или недостаточности собственных минерально-сырьевых ресурсов (МСР) и масштабов потребности в них. В этой связи, обеспечение внутренних потребностей народного хозяйства, а также потребностей, определенных международными обязательствами, достижение оптимального использования МСР в целях национальной безопасности государства необходимо рассматривать под углом зрения проводимой и реализуемой рациональной государственной контрольной политики недропользования, которая должна быть одной из важнейших задач государственной власти.

Формализация и материализация контрольной политики недропользования осуществляется через устойчивые, самовоспроизводящиеся ее элементы. Прежде всего это законы, нормативно-правовые и подзаконные акты, стандарты (нормы и правила), инструкции и методики, органы исполнительной власти всех уровней и гражданские институты (субъекты контроля), структуры бизнеса, программы и планы геолого-разведочных работ (ГРР) и воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ), лицензионные условия пользования недрами (объекты контроля), результирующие документы итогов проверки недропользователей (акты, предписания, протокола), практика администрирования и применения экономических санкций и др.

Как показывает анализ теории и практики контрольно-надзорной деятельности в сфере недропользования, в том числе на примере Республики Коми, именно институциональные преобразования, адекватно отражающие проводимую государством контрольную политику недропользования, обеспечивают действенность контроля. А их реальность во времени и решаемым задачам является важнейшим условием обеспечения эколого-экономической безопасности и социального благополучия населения республики и в целом Российской Федерации.

Государственная контрольная политика базируется на твердом фундаменте права как основы эффективного функционирования власти и ограничивается рамками права. Право принято подразделять на публичное и частное. Публичное право регулирует деятельность государственных органов, отношения между гражданами и госорганами, частное право составляют нормы, регулирующие отношения между гражданами.

Источником права является Конституция РФ. Отдельные сферы и отрасли деятельности регулируются конституционным, гражданским, административным, трудовым, земельным, налоговым и другими видами права. Нормы права при необходимости исполняются принудительно с использованием соответствующих механизмов.

Основой каждого вида права являются законы, регулирующие наиболее важные общественные отношения. Законодательство как основное звено права, является одним из важнейших базовых элементов институциональной среды контрольной политики недропользования, которое определяет (регламентирует) поддержанные обществом и принятые в установленном порядке правила поведения государственной власти, бизнеса, граждан в сфере отношений недропользования в интересах всех людей. Нормы права, определяющие поведенческую роль субъектов отношений в области недропользования, должны отвечать целям и задачам государства при осуществлении контрольной политики. Отсюда следует, законодательство является главным фактором, воздействующим на формирование и реализацию контрольной политики страны.

Правовую основу недропользования на российском пространстве формируют законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере недропользования и охраны окружающей среды на соответствующих уровнях управления - федеральном, региональном (территориальном), муниципальном (местном).

Институтом законодательства также предусмотрена ответственность за правонарушения в области недропользования: дисциплинарная, материальная, административная, уголовная. Административная мера ответственности за правонарушения подразумевает наложение штрафа и возмещение причиненного вреда природным компонентам при эксплуатации недр. Данная мера направлена на упреждение нарушений и является мотивацией к законопослушанию. Однако при нарушении норм права в области недропользования действует механизм карательного характера - применение экономических санкций и штрафов.

Среди основных проблем законодательного обеспечения недропользования в России можно выделить следующие:

действующий закон о недрах не отвечает реалиям времени. Десятки дополнений и поправок, постоянно вносимых в его структуру, создали ситуацию неопределенности и высоких рисков в области недропользования, и это, прежде всего, сдерживает приток инвестиций;

отсутствует закон о государственном контроле в области природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации;

действующая система ответственности за правонарушения в области недропользования и охраны недр отличается от западной низкими размерами штрафов и экономических санкций и не способствует повышению эффективности недропользования и охраны недр;

законодательством не предусмотрена роль гражданских институтов (общественности) в области недропользования при этом недра являются государственной собственностью и др.

Уровневая градация института права в сфере контрольной политики недропользования предполагает наличие соответствующих субъектов и объектов этого права.

Важным средообразующим институтом контрольной политики недропользования является структура и внутренняя организация отношений органов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования.

Органы контрольно-надзорной деятельности являются институтами государства, которые, реализуя свои полномочия на основе взаимодействия, добиваются решения важной задачи - повышения эффективности недропользования. Это достигается путем обеспечения соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. Из этого следует, что все субъекты отношений недропользования и, прежде всего, институты контрольно-надзорной деятельности должны отвечать требованию решаемых задач с точки зрения структурной и организационной их составляющей. К сожалению, сегодня, данные требования не в полной мере отвечают истинному положению.

Рассмотрим действующую структуру и внутреннюю организацию отношений институтов контрольно-надзорной деятельности на территории РФ, действующая структура институтов контрольно-надзорной деятельности в области недропользования представлена на всех уровнях - на федеральном, окружном (межрегиональном), региональном и муниципальном уровнях, это так называемая четырехзвенная структура.

На федеральном уровне - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Роприроднадзор), являющаяся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности.

В пределах своей компетенции Федеральная служба по надзору в сфере природопользования издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства (МПР России), осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы.

На окружном (межрегиональном) уровне - Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральным округам.

На региональном уровне - Управление федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по и региону природных ресурсов и охраны окружающей среды региона.

На муниципальном уровне - комитеты по охране окружающей среды Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды. Комитет является территориальным органом Минприроды муниципального образования и осуществляет в установленном порядке и в пределах своей компетенции деятельность по реализации полномочий в области изучения, воспроизводства, использования и охраны ресурсов недр, иных природных объектов и охраны окружающей среды на территории муниципального образования.