Основные черты бюджетной системы и бюджетного устройства                                              Российской Федерации

 

С экономической точки зрения бюджет является совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств [25,с.278].

Напротив, как юридическая категория бюджет представляет собой, с одной стороны, основной финансовый план образования, распределения и исполнения публичных финансов (бюджет-план), который, с другой стороны, принимается в особой процедуре представительным органом государственной власти в форме закона.

При этом такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений. Согласно законодательному определению рассматриваемого понятия, содержащемуся в статье 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, бюджет – это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При этом все бюджеты в Российской Федерации составляются в форме годовых бюджетов – на один финансовый (бюджетный) год с 1 января по 31 декабря [23,c.13].

 Бюджет в экономике — это роспись доходов и расхо­дов субъектов хозяйствования на определенный период времени, как правило, на год. В зависимости от субъекта хозяйствования, для которого он составлен, различают го­сударственный и местный бюджеты.

Сосредоточение в бюджете определен­ной доли национального дохода необходимо для успешной реализации финансовой политики государства.

Государственный бюджет возник с появлением государ­ства. Однако только с приходом к власти буржуазии бюд­жет приобрел форму документа, утверждаемого законода­тельным органом страны. Родоначальником бюджета и про­цесса его утверждения является Англия, где после рево­люции 1686—1689 годов король вынужден был отказаться от права устанавливать налоги без согласия парламента.

Расходы государства изначально были разделены на две части — на гражданские (цивильные) и военные расходы. В России первая роспись государственных доходов и расхо­дов была составлена в 1722 году на следующий, 1723 год. С 1802 года эти росписи стали составляться ежегодно, однако лишь с 1811 года начинается составление бюджета России.  

Как правило, тип государственного устройства, сло­жившиеся формы управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы.

В странах социалистической модели экономики, в том числе и бывшем СССР, в силу монополии государствен­ной собственности на средства производства и наличия мощ­ного государственного аппарата основной задачей финансо­вой системы было обслуживание государственных потреб­ностей.

Государственные финансы подчиняли себе и финан­сы предприятий и общественных организаций (даже сбере­жения населения, привлеченные системой сберкасс, рас­сматривались как доходы государства).

Кардинальные изменения в экономике России, в ее по­литическом статусе, произошедшие на рубеже 80—90-х годов, вызвали серьезную трансформацию бюджетного механиз­ма. Появление новых форм собственности и, следователь­но, новых субъектов хозяйствования, располагающих соб­ственными финансами, повлекло изменения в системе де­нежных доходов; финансовые потоки стало возможным ре­гулировать в основном косвенными методами, а прямое пе­рераспределение денежных средств значительно сократи­ло сферу своего применения.

После устранения все охва­тывающего господства КПСС возникла проблема разделе­ния полномочий между законодательной и исполнительной властями в отношении распоряжения финансовыми ресур сами общества и соответствующей регламентацией бюджет­ного процесса.

Таким образом, государственный бюджет, являясь для го­сударства средством аккумулирования финансовых ресур­сов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т. е. выполнения государством присущих ему функ­ций.

На рисунке 1 приведена структура современ­ного бюджетного законодательства Российской Федерации.

Рисунок 1 - Структура современного бюджетного законодательства Российской Федерации

Важным шагом по направлению к модернизации госу­дарственных финансов и демократизации финансовых отно­шений стало расчленение единого государственного бюд­жета времен развитого социализма на три самостоятель­ные части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Фе­дерации и местные бюджеты.

В том же направлении были осуществлены переход к налогам как главному способу обес­печения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление про­мышленности.

Все это привело к принципиальным изменениям в бюд­жетной системе России, и ее бюджетном устройстве.  Бюджетная система государства — это совокупность всех видов бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную систему Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Фе­дерации, регулируемую нормами права совокупность феде­рального бюджета, бюджетов субъектов Российской Феде­рации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Взаимосвязь между отдельными звеньями, организа­цию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством. Следовательно, бюджет­ное устройство — это организация взаимосвязи между зве­ньями бюджетной системы, основанная на правовых нор­мах.

Бюджетное устройство включает структуру бюджет­ной системы, бюджетную классификацию, принципы пост­роения бюджетной системы и бюджетов.

В иерархически упорядоченной бюджетной системе России можно выделить следующие уровни:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Российской Федерации:

- республиканские бюджеты;

- бюджеты автономных областей;

- областные, краевые бюджеты;

- бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга;

в) местные бюджеты:

- бюджеты городов областного подчинения;

- бюджеты районов;

- городские районные бюджеты;

- сельские и поселковые бюджеты.

Рассмотрим каждый из этих уровней.

Под федеральным бюджетом принято понимать ос­новной финансовый план страны в целом, ежегодно прини­маемый высшим законодательным органом государствен­ной власти — Федеральным Собранием. Через федераль­ный бюджет осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода в рамках все­го государства.

Доходы федерального бюджета собираются по всей тер­ритории Российской Федерации по единым нормативам, а расходы осуществляются в интересах и на благо всего на­рода, населяющего страну.

По существу федеральный бюджет является главным законом экономической жизни государства, в котором фик­сируются не только цифры доходов и расходов казны, но и все остальные параметры экономического развития.

Поэтому федеральный бюджет рассматривается как главный объе­динительный инструмент всей финансовой системы Россий­ской Федерации. Но это справедливое утверждение мож­но толковать двояко.

Во-первых, так, как это толковалось на протяжении более чем семидесяти лет существования социалистичес­кого государства в России. А именно государственный (фе­деральный) бюджет несет основную часть расходов, куда входят и средства, выделяемые субъектам Федерации, необходимые для их жизнедеятельности.

Соответственно в федеральный бюджет стекается основная масса налоговых поступлений и других доходов. В такой трактовке совер­шенно естественно, что федеральный бюджет играет не просто центральную, а аккумулирующую роль в бюджет­ной системе Федерации, а региональные бюджеты, хотя и являются формально независимыми, но на деле формиру­ются в недрах Министерства финансов РФ, поскольку имен­но там происходит фактически формирование их доходной части, а также обсуждается их расходная часть.

Во-вторых, с позиций федерализма федеральный бюд­жет является объединяющим фактором, поскольку его средства расходуются в интересах всего населения госу­дарства, а средства, выделяемые для поддержки субъек­тов Федерации, используются в целях выравнивания фи­нансового положения и бюджетной обеспеченности данных бюджетов. В таком понимании акцент в оценке роли феде­рального бюджета смещается от его фискальной функции к распределительной.

В соответствии с этими двумя точками зрения на роль федерального бюджета в бюджетной системе Российской Федерации и должно идти ее формирование. Однако в Рос­сии бюджетный процесс всегда был недостаточно четко рег­ламентирован, а в настоящее время и вовсе дезорганизо­ван.

В прошлом, когда действовала строгая, иерархия бюд­жета, бюджетный процесс шел как бы "сверху вниз", от единого государственного бюджета к бюджетам нижестоя­щих уровней.

В настоящее время данный порядок бюджет­ного процесса признан не соответствующим принципам фе­дерализма. Однако порядок формирования федерального бюджета по принципу "снизу вверх", хотя и определен в законодательной форме (Бюджетный кодекс РФ), но еще не сформированы реально действующие механизмы управ­ления федеральным бюджетом.

Поэтому, формально провозгласив построение иерар­хии бюджетной системы на принципах бюджетного феде­рализма, на практике федеральный бюджет России по су­ществу функционирует как центральный бюджет унитар­ного государства.

Следующим после федерального бюджета звеном бюд­жетной системы Российской Федерации являются бюдже­ты субъектов Федерации (региональные бюджеты), кото­рые представляют собой обособленную часть бюджетной системы Российской Федерации, связанную с последней ге­нетически.

Они (вне зависимости от меры своей автономии) составляют именно часть целого, пока существует целост­ность государства. Региональные бюджеты являются сим­волом и гарантом региональной обособленности, независи­мости, самостоятельности и ответственности.

Одной из наиболее острых проблем формирования бюд­жетного устройства России в настоящее время является определение места, роли и функций местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации.

В недалеком прошлом под местными бюджетами пони­мались бюджеты краев, областей, автономных образований и нижестоящих административно-территориальных единиц.

В процессе децентрализации государственной власти по­явилось понятие субъектов Федерации, которое включает в себя республики в составе Российской Федерации, авто­номные образования, края, области. Соответственно и бюд­жетная система Российской Федерации приобрела трех­уровневый характер.

В соответствии с Законом РФ "Об ос­новах бюджетных прав и прав по формированию и исполь­зованию внебюджетных фондов представительных и испол­нительных органов государственной власти, республик в со­ставе Российской Федерации, автономной области, авто­номных округов, краев, областей, гг. Москвы и Санкт-Пе­тербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г., под местными бюджетами понимается сельский бюджет, бюджет сельсовета, поселковый, городской, районный. Аналогичное определение дает и Бюджетный кодекс РФ.

Суть же проблемы состоит в том, что местные бюдже­ты являются финансовой базой местного самоуправления, которое в соответствии со статьей 12 Конституции РФ не вхо­дит в систему государственных органов власти.

Иными сло­вами, государственные финансы безвозмездно используют­ся негосударственными организациями, и местные бюдже­ты практически "выпадают" из бюджетной системы.

Решить эту проблему можно, определив роль местного самоуправ­ления в Российской Федерации.

Разграничение расходных полномочий между уровнями власти устанавливает Федеральный Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», который вступил в силу с 1 января 2006 года.

Наилучшим образом определить структуру бюджетных отношений можно с помощью рисунка 2.

Рисунок 2 - Построение бюджетной системы Российской Федерации

Совершенно обособленным понятием в структуре бюд­жетного устройства России является понятие консолиди­рованного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст. 6 Бюд­жетного кодекса РФ). На рисунке 2 показано построение бюд­жетной системы Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации — это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Консолидированный бюд­жет субъекта Российской Федерации составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его тер­ритории муниципальных образований. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом.

Консолидированный бюджет Российской Федерации, и ее субъектов не подлежит утверждению в законодатель­ном порядке, а является лишь информационной базой для корректировки бюджетно-финансовой политики соответ­ствующего региона. Однако он не отражает экономическо­го состояния территорий и не годится для проведения срав­нительного анализа, так как определяет всего лишь изъя­тую государством часть валового внутреннего продукта. Поэтому рост консолидированного бюджета — это прежде всего рост налоговых изъятий, но ведь не рост налогов увеличивает богатство территории.

Важным аспектом бюджетной системы является взаимосвязь бюджета различных уровней. Местные бюджеты, как низшее звено бюджетной системы, выступают дотационными в большинстве случаев, так как их наполняемость зависит от начисления местных налогов, формирующих доходную базу. Однако, при низком уровне доходов на отдельной территории масса поступающих налогов будет незначительной, что сказывается на наполняемости бюджета. Другой причиной низкой наполняемости бюджетов местного уровня является несовершенство налогового законодательства, позволяющего часть средств, созданных на одной территории, перераспределять в бюджет другой территории.

Наличие же бюджетной системы позволяет повысить контроль над финансовыми потоками и найти относительные пути их перераспределения.