Часть 4. Индикаторы коррупции в региональном масштабе: рабочие гипотезы

 

Измерение количественных параметров тех или иных социальных явлений – важный инструмент экспертного знания. Однако определение этих параметров не является самоцелью. Как правило, они представляют собой лишь промежуточную стадию анализа и служат материалом для последующего изучения качественных аспектов того или иного явления. Тем не менее, их значимость трудно переоценить, ибо нередко подобные параметры являются единственной ниточкой для исследователя, изучающего запутанные, скрытые от глаз публики явления и процессы. К числу последних относится коррупция.

Получить достоверную информацию о размахе коррупции и её конкретных формах очень сложно. Официальная статистика отражает лишь «верхушку айсберга» и не дает истинного представления о положении дел. Проведенный сотрудниками НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ анкетный опрос показал, что от 12 до 23% граждан, опрошенных в разных городах, не только давали взятки, но и принимали разного рода подношения. Из более тысячи граждан, заполнивших анкеты в Москве, Владивостоке, Волгограде и Воронеже, считали себя потерпевшими от вымогательства взятки 10%, но в правоохранительные органы в связи с этим обращались только 1,51% опрошенных, т.е. чуть больше 15% потерпевших.[57] Очевидно, что официальная статистика отражает не столько фактическую криминальную ситуацию в России, сколько практику реагирования правоохранительных органов на совершенные преступления. По мнению некоторых экспертов, выявляется лишь каждый десятый случай коррупции.[58]

До суда же доводится еще меньше. Из общего числа осужденных за взяточничество в 1994-96 гг. (3428 чел.) приговоры, связанные с лишением свободы, получили лишь 1169 чел. (34%). Если сопоставить эти сведения с данными Генеральной прокуратуры РФ, органы которой за тот же период выявляли в среднем около 5 тыс. «проявлений» взяточничества в год, то выяснится, что обвинительные приговоры выносятся не более чем каждому пятому обвиняемому, а вероятность попасть за решетку после возбуждения дела прокуратурой не превосходила 0,08.[59] Особенно показательной является статистика в случае с коррупцией в правоохранительных органах. Так, по данным Государственной налоговой службы, в 1995 г. уголовные дела за получение взятки были возбуждены против 97 работников этой службы; осуждено всего 6 чел. По статье «Злоупотребление властью» были возбуждены дела против 17 работников; не осужден ни один.

Исследователям приходится находить обходные пути для того, чтобы получить необходимые данные. Одним из способов ведения мониторинга за коррупционными процессами является использование системы специально разработанных индикаторов.

 

Индикаторы коррупции: историография вопроса

 

Несмотря на очевидную значимость проблемы как в научном, так и практическом планах, в исследовательской литературе – отечественной и зарубежной - она изучена весьма слабо. По сути дела делаются лишь первые шаги в этом направлении.

В мировой экономической литературе разработаны два основных подхода для оценки масштабов теневой и коррупционной деятельности.

Монетаристский подход исходит из допущения, что в теневом секторе оплата и расчеты ведутся наличными. Поэтому главное внимание уделяется соотношению между объемами наличных денег и банковскими вкладами до востребования, удельному весу банкнот с высоким номиналом в общем объеме денежного обращения, а также сдвигам в доле наличных денег в обращении.[60] Этот метод может быть применим как на национальном, так и региональном уровнях.

Проблема, однако, заключается в том, что на практике очень сложно установить реальный объем наличных денег, находящихся в обращении. Это особенно трудно сделать в России, ибо, наряду с рублевым потоком наличных, в теневом секторе большой популярностью пользуются доллары и другая иностранная валюта. К тому же наиболее крупные российские коррупционеры предпочитают получать взятки в виде зарубежных банковских вкладов, вилл и дорогих автомашин, наличие которых проследить российским правоохранительным органам очень трудно.

Подход «Палермо» («итальянский метод») основан на сравнении величины заявленного дохода с объемом покупок товаров и получения платных услуг в масштабах страны и региона, а также у отдельных лиц. Так, авторы подготовленного в 1997 г. российскими и западными экономистами доклада о теневой экономике в России исходили в своей оценке не из показателя уровня производства в стране, а из объемов потребления. Оценив объемы продаж элитной недвижимости, экономисты пришли к выводу, что в 1996-97 гг. в России насчитывалось примерно 100 тыс. долларовых миллионеров.[61]

При всех его достоинствах этому методу присущ тот же недостаток, что и монетаристскому подходу: с его помощью невозможно отследить незаконные доходы за пределами региона или страны. К тому же коррупция не сводится только к взяткам в денежной форме или в виде собственности. Она может существовать и в виде оказания взаимных услуг и поддержки. Указанные выше методы вообще не направлены на изучение этих форм коррупции.

Большинство других методов оценки масштабов коррупции основано на экспертных оценках. Так, созданная в 1993 г. международная организация «Трэнспэренси интернейшнл» проводит мониторинг коррупционных процессов в 91 стране мира и обобщает его результаты в ежегодных докладах. В докладе по итогам 2000 г. страны были распределены по 10-балльной системе. Для вычисления балла каждой страны было использовано 14 исследований, проведенных 7 разными организациями. Странами с незначительными показателями коррупции являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Голландия, Люксембург, Норвегия. К наиболее коррумпированным странам относятся Бангладеш, Нигерия, Уганда, Танзания, Индонезия, Кения, Камерун, Боливия, Азербайджан и Украина. Россия, которая в предыдущем рейтинге занимала 83-е место, покинула десятку самых коррумпированных стран, оказавшись на 79-м месте по соседству с Пакистаном и Эквадором.[62]

При всех позитивных качествах метода экспертных оценок не следует все-таки забывать, что и ему могут быть присущи некоторые недостатки. Во-первых, состав экспертов может быть недостаточно репрезентативен. Во-вторых, не все опрашиваемые эксперты на самом деле являются специалистами в изучаемом вопросе. В-третьих, подчас экспертные оценки бывают весьма субъективными. Наконец, в-четвертых, количество параметров коррупции, включаемых в опросы, относительно невелико, и поэтому по итогам подобных вопросов об этом явлении можно получить, как правило, лишь самое общее, без должной дифференциации представление.

Ряд исследователей предлагает более сложную систему индикаторов коррупции. Так, группа аналитиков, близких к партии «Яблоко» и накопивших большой опыт в изучении состояния свободы слова в различных регионах России в рамках правозащитного проекта «Общественная экспертиза», собиралась начать новый проект под названием «Российская карта коррупции». По каждому региону должны были быть получены по четыре индекса:

· Индекс закрытости (непрозрачности) власти.

· Индекс бюрократичности власти.

· Индекс взаимодействия власти с прессой и гражданским обществом.

· Индекс «коррупциогенности» местного законодательства.[63]

Правда, авторы проекта не раскрыли свою методику индексирования коррупционных процессов. Исходя из той методики, которую они использовали при составлении «Карты свободы слова», указанные выше индексы, видимо, будут выводиться на основе проставления баллов каждому региону по четырем направлениям исследования. Но остается непонятным, какие более конкретные показатели будут служить основой для выставления баллов.

Оценивая в целом степень разработанности проблемы, отметим, что, с одной стороны, потребность в индексировании коррупции созрела, и это понимает большинство специалистов, но, с другой стороны, система подобных показателей пока еще находится в зачаточном состоянии.

Какие же рабочие гипотезы могут быть предложены для разработки системы показателей коррупции на региональном уровне?

 

Индикаторы региональной коррупции

 

Поскольку коррупция глубоко поразила всё общество, было бы целесообразно, наряду с макропоказателями, характеризующими общий масштаб коррупции в регионе, использовать индикаторы, дающие представление о состоянии дел в отдельных областях региональной жизни - экономике, политике, культуре, образовании, здравоохранении и пр.

Экономическая жизнь:

· Нарушения в ходе приватизации объектов государственной и муниципальной собственности: занижение их стоимости; недопущение к участию в торгах нежелательных акционеров и создание искусственно благоприятных условий для определенных лиц и компаний; использование подставных лиц и фирм с целью конечной перепродажи приватизируемых объектов родственникам или доверенным лицам местных чиновников и пр. Особый случай – приватизация предприятий военно-промышленного комплекса, подчас приводившая к их переходу в руки иностранных владельцев.

Так, в 1993-94 гг. ведущее предприятие страны в области авиационно-космического комплекса «Сигнал» (г. Энгельс Саратовской области), являвшееся одним из лидеров в производстве датчиков и приборов для самолетов и космических аппаратов, было приватизировано подставной фирмой ТОО «Стоик», а затем перепродано компании Signal production & development group (SPDG), зарегистрированной на Виргинских островах и находившейся в доверительных отношениях с английской фирмой International construction & engineering (ICE). Несмотря на то, что эти сделки противоречили федеральному закону «О государственном регулировании развития авиации», запрещавшему продажу иностранному владельцу более 25% акций предприятия авиакосмической отрасли и включение в Совет директоров компании его представителей, SPDG принадлежит 42% акций «Сигнала» и трое из 7 членов Совета директоров представляют её интересы. Все эти действия совершались при полном одобрении Фонда имущества Саратовской области.[64]

· Наличие со стороны местных властей явных преференций в пользу тех или иных лиц или компаний при проведении различного рода аукционов, тендеров и т.д.

· Наличие подобных же преференций при распределении госзаказов.

· Предоставление региональными властями необоснованных налоговых льгот тем или иным фирмам.

· Наличие у региональных и муниципальных властей, а также у федеральных органов на местах внебюджетных фондов и способы распоряжения ими. Особенно тревожным показателем является наличие подобных фондов у правоохранительных органов – прокуратуры, милиции, таможни, налоговых служб и пр.

· Наличие системы уполномоченных банков, пользующихся особым доверием со стороны местных властей. Например, в Нижнем Новгороде к числу таковых относились НБД-банк и «Гарантия», в Башкирии – «БашКредитБанк» и т.д.

· Случаи банкротства банков, пользовавшихся покровительством региональных лидеров. Этим методом для увода денег недальновидных вкладчиков не раз пользовались как нечистоплотные финансисты, так и коррумпированные чиновники.

· Протекционистская политика региональных властей, формально направленная на защиту внутреннего рынка, но на деле удовлетворяющая интересы конкретных компаний, близких к местным властям. Так, практически все областные и республиканские власти защищают «своих» производителей алкоголя от внешней конкуренции, облагая «чужую» водку акцизами и создавая многочисленные технические барьеры на ее пути. В некоторых регионах существует только одна алкогольная компания, т.е. при поддержке местных властей установлена фактическая монополия на производство этого вида продукции. В 1990-е гг. власти Татарстана и Башкортостана под любым предлогом старались не пускать в эти республики «московские» банки и всячески поддерживали «свои» кредитные учреждения. Казань также дотировала свою полиграфическую промышленность, устанавливая фактически демпинговые цены на свою печатную продукцию. В то же время цены на центральные издания (особенно на научные книги и учебники) были искусственно завышены.

· Семейность, клановость, т.е. расстановка региональными лидерами своих родственников по постам, контролирующим ключевые области экономики и финансов. Подобные претензии предъявлялись местными СМИ и оппозицией, например, бывшему нижегородскому губернатору И.Склярову, президентам Татарстана и Башкортостана – М. Шаймиеву и М. Рахимову и т.д.

· Нецелевое или нерациональное расходование бюджетных средств, федеральных дотаций, иностранных кредитов и пр. Так, по данным комиссии Счетной палаты РФ, проверявшей администрацию И. Склярова, только за последние два года своей деятельности он 67 раз неправильно расходовал бюджетные деньги.[65] Особо скандальным был случай с мошенничеством со стороны одной подставной фирмы, которая под предлогом обеспечения села горюче-смазочными материалами похитила в 2001 г. из областной казны почти четыре миллиона долларов. Не менее скандальным является и случай с неэффективным использованием еврозайма, в результате чего Нижегородская область оказалась на грани дефолта, а ее международный кредитный рейтинг резко понизился.[66] Как выяснилось в ходе расследования, часть денег просто исчезла.

Законотворческая деятельность (коррупциогенное законодательство):

· Местные законодательные акты, принимаемые в интересах лоббистских и криминальных группировок (льготные кредиты, освобождение от уплаты местных налогов или налоговые льготы, протекционистские меры и пр.).

· Нормативные акты, принимаемые в интересах местной бюрократии (повышенное жалование и пенсии, надбавки, льготы, привилегии, ссуды на строительство дач и приобретение квартир, формирование внебюджетных фондов, загранкомандировки, служебные машины и т.д.).

· Нормативные акты, принимаемые в интересах самих законодателей (по смыслу близкие к предыдущей категории решений).

Наличие подобного «законотворчества» особенно ярко демонстрирует сращивание местных исполнительной и законодательных властей с теневым бизнесом и организованной преступностью на коррупционной основе.

Политика:

· Выборы. В ходе выборов в местные и федеральные органы власти особенно часто встречаются проявления коррупции. Правящий в регионе режим нередко пускает в ход так называемый административный ресурс, стремящиеся же к власти группировки подчас не брезгуют элементарным подкупом избирателей. Более конкретные проявления коррумпированности избирательного процесса могут включать в себя следующее:

- количество жалоб и обращений со стороны кандидатов и простых избирателей в избирательные комиссии и правоохранительные органы;

- решения избирательных комиссий и судебных органов о снятии кандидатов с предвыборной дистанции и привлечении лиц, виновных в нарушениях, к административной или уголовной ответственности;

- наличие «черных» предвыборных фондов у кандидатов;

- мероприятия, направленные на косвенный подкуп избирателей (проведение работ по развитию местной инфраструктуры; выделение жилья, прежде- или своевременная выдача зарплаты, пенсий, социальных пособий; благотворительные концерты и пр.);

- безальтернативные выборы или ложная альтернатива в виде заведомо слабого (подставного) кандидата;

- количество заранее проголосовавших избирателей;

- подозрительно высокая степень явки избирателей на выборы (особенно в сельских районах);

- подозрительно высокий процент проголосовавших за одного кандидата;

- количество «заказных» публикаций в местной и центральной прессе, а также теле- и радиопередач, направленных на восхваление или дискредитацию кандидатов;

- возникновение газет и бюллетеней-«однодневок» в период выборов;

- приглашение дорогостоящих (особенно из Москвы) PR-компаний для работы на местных выборах.

· Протестно-девиантное поведение. Подобное поведение является реакцией общества на неэффективность и/или коррумпированность местной власти и потому может быть достаточно надежным показателем ситуации в регионе. В частности могут быть учтены следующие формы протеста:

- участие населения в организованных и санкционированных акциях протеста – демонстрациях, пикетировании, сборе подписей и пр.;

- стихийные и экстремистские акции протеста: голодовки, акции гражданского неповиновения, несанкционированные демонстрации, столкновения с органами правопорядка и между сторонниками противоборствующих группировок, погромы, теракты;

- неявка на выборы, голосование против всех кандидатов или в пользу кандидата оппозиции (например, избрание неугодных власти А. Климентьева и Ю. Лебедева на пост мэра Нижнего Новгорода в 1998 г.)

Призыв на военную службу. Уклонение от воинской службы путем дачи взяток сотрудникам военкоматов и медицинских учреждений – довольно распространенная разновидность коррупции. Она получила особый размах в последние годы из-за стремления призывников избежать службы в армии по причине кризиса последней, а также боязни попасть на службу в одну из «горячих точек». Индикаторы коррупции в данной сфере могли бы быть следующими:

· Количество жалоб и обращений призывников и их родителей по фактам вымогательства взяток.

· Количество возбужденных уголовных дел против нарушителей закона и судебных приговоров.

· Соотношение между числом потенциальных призывников, признанных годными к службе и не имеющими права на отсрочку, и числом реально призванных в вооруженные силы.

Система высшего образования. В последнее десятилетие высшая школа также оказалась объектом глубокого проникновения коррупции. Низкие зарплаты преподавателей, снижение объема государственного финансирования, стремление абитуриентов призывного возраста избежать службы в армии – все это создало питательную почву для коррупции. Без протекции или взятки даже способным абитуриентам стало очень сложно поступить на госбюджетные места (особенно если речь идет о престижном вузе). Следующие косвенные показатели могут служить ориентирами при определении параметров вузовской коррупции:

· Стремление руководства вуза урезать количество госбюджетных мест на престижных специальностях в пользу внебюджетных мест. Это повышает конкурс на госбюджетные места и тем самым повышает шансы вузовских коррупционеров на получение взятки.

· Количество слушателей подготовительных курсов (факультетов довузовской подготовки), неоднократно пересдававших выпускные экзамены. Не секрет, что экзаменаторы часто получали негласную директиву от руководства курсов и вуза «резать» слушателей на первом экзамене, чтобы принудить их к пересдаче на платной основе.

· Соотношение между числом слушателей, успешно прошедших подготовительные курсы и поступивших в вуз.

· Случаи, когда преподаватели вуза работают одновременно и на подготовительных курсах, и в приемной комиссии. Нередко именно на курсах коррупционеры подыскивают свою «клиентуру» и проводят её через приемные экзамены

· Случаи, когда преподаватели вуза, известные тем, что они активно занимаются репетиторством, являются членами приемной комиссии.

· Количество случаев, когда абитуриенты, чьи апелляции были удовлетворены приемными комиссиями, благодаря этому поступают в вуз. С помощью этого приема вузовские коррупционеры «натягивают» проходной балл своему протеже.

· Соотношение между медалистами (особенно выпускниками среднеобразовательных учреждений, пользующихся высокой репутацией) и не-медалистами, поступившими на госбюджетные места. Несмотря на то, что далеко не все медалисты в состоянии подтвердить свою медаль на вступительных экзаменах, не-медалисты имеют еще меньше шансов получить высокие оценки на этих экзаменах. Если при наличии конкурса среди медалистов на желанные госбюджетные места попадают абитуриенты без медалей, есть все основания полагать, что последних кто-то «тянет».

Для получения обобщенного представления о ситуации в регионе результаты индексирования могут быть сведены в интерактивную матрицу (см. пример 1). При этом каждый из индикаторов может быть шкалирован по балльной системе (чем выше балл, тем выше степень коррумпированности). В зависимости от желания исследователя получить более или менее дифференцированную картину коррупции в регионе шкала может включать три, пять, десять и более баллов (в примере применяется пятибалльная система). Сумма баллов подсчитывается как по отдельным категориям индикаторов, так и по всей матрице в целом.

Подобные матрицы полезны двояким образом. Во-первых, они дают возможность вести мониторинг ситуации в регионе, в частности определять тенденции развития и тот опасный порог, дальше которого идти уже нельзя, ибо процессы приобретают неконтролируемый характер. Во-вторых, эти матрицы могут служить материалом для сравнительных исследований в разных регионах. По итоговому баллу, а также по сумме баллов по каждой категории индикаторов легко определить, в каких регионах ситуация с коррупцией лучше или хуже.

Подчеркнем в заключение, что предложенная система индикаторов региональной коррупции далека от совершенства и нуждается в дополнениях и доработках. Каждая категория индикаторов может быть дополнена за счет включения в неё других параметров. Могут быть введены и новые категории индикаторов. К каким-то регионам отдельные группы индикаторов могут быть неприменимыми, и нужно разрабатывать специальные системы индексирования, чтобы учесть особенности этого региона. Авторы данного Доклада видят свою главную задачу не в том, чтобы давать окончательные ответы, а скорее в том, чтобы стимулировать дискуссии по изучаемой проблеме.

Пример 1

 

ИНТЕРАКТИВНАЯ МАТРИЦА: