П онятие комплексного социально-экономического развития поселения

П онятие поселения и муниципального образования

Прежде чем приступить к изложению базового понятия - понятия комплексного социально-экономического развития поселения (муниципального образования), необходимо более подробно остановиться на таких терминах как "поселение" и "муниципальное образование".
Термин "поселение" имеет очень широкое значение. В словаре русского языка С.И.Ожегова под словом "поселение" следует понимать "Населенные пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает". Под населенным пунктом С.И.Ожегов понимает "общее название мест с постоянными жителями", используемое, как правило, в официальных отношениях. В Конституции Российской Федерации используется термин "поселение". Основной Закон различает городские и сельские поселения.

Под поселением в настоящей главе мы будем понимать место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают люди.

Термин "муниципальное образование" вошел в употребление с появлением Гражданского Кодекса Российской Федерации, в котором этот термин впервые встречается. Появление термина обусловлено необходимостью обозначения новых субъектов гражданских правоотношений, какими является городские, сельские поселения и другие территории, на которых может осуществляться местное самоуправление.
Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Гражданском Кодексе прямых определений понятиям "поселение" и "муниципальное образование" не дается. Сопоставляя Конституцию Российской Федерации и Гражданский Кодекс Российской Федерации, можно сделать заключение, что под муниципальными образованиями понимается и некая территория, на которой проживает население (необязательно компактно и необязательно оседло), и часть городской территории (район в городе), приобретшая определенный статус (статус муниципального образования), позволяющий, в частности, участвовать в гражданских правоотношениях и осуществлять местное самоуправление.
Как частный случай, муниципальное образование и поселение в правовом отношении могут означать одно и тоже явление: в случае, если поселение имеет статус муниципального образования, то понятия "поселение" и "муниципальное образование" совпадают. Однако Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрены случаи, когда поселение может не являться муниципальным образованием, т.е. население этого поселения не осуществляет самостоятельно местное самоуправление на своей территории. Поэтому употребление этих терминов несет, вообще говоря, разную смысловую нагрузку.
Мы определили понятия "поселение" и "муниципальное образование" и провели определенное различие между ними, исходя из анализа правовых документов, т.е. руководствуясь категорией права. Несколько по-иному пролегает различие между этими понятиями, исходя из анализа, опирающегося на социально-экономические категории.
Понятие "социально-экономическое развитие" не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию, хотя в соответствии с упомянутым выше Федеральным законом формально это не так. Под строгим смыслом слов здесь понимается то, что экономические законы и законы развития общества (социальные законы) не являются проявлениями чьей-либо субъективной воли, а отражают объективные экономические и социальные связи. В этом смысле мы говорим о том, что не каждое муниципальное образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие.
Поясним эту мысль на примере. В настоящее время в России идет процесс формирования муниципальных образований, т.е. в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и в соответствии с законами субъектов Российской Федерации идет установление границ муниципальных образований. Во многих случаях границами муниципальных образований становятся границы административно-территориального деления субъекта Российской Федерации.
Административная граница выбиралась из различных критериев, главным из которых был критерий, обеспечивающий более удобное управление территорией (в рамках единой государственной власти). Нередко под удобством управления, в частности, понималось равномерное распределение населения или количество членов КПСС по соответствующим административно-территориальным единицам.
Были конечно и критерии экономической целесообразности, но они не были доминирующими. Вопросы, связанные с социальным развитием, в значительной степени были вторичными даже по отношению к экономическим вопросам. В этой связи в отношении муниципальных образований, не являющихся компактными поселениями, необходимо проводить дополнительное исследование на предмет их возможности развиваться в качестве целостного социально-экономического образования.
Компактные поселения в большей степени вправе считать себя социально-экономическими объектами, в отношении которых может ставиться и решаться проблема социально-экономического развития. Конечно, даже не все города, не говоря уже о сельских поселениях, в настоящее время могут осуществить самостоятельное развитие своих территорий, так как история их формирования и развития в условиях административной экономики не создавала соответствующих предпосылок для формирования финансово-экономических основ осуществления собственных программ социально-экономического развития. В недавнем прошлом такое понятие как "комплексное социально-экономическое развитие" в отношении поселений вообще не применялось (генеральные планы развития поселений не являлись социально-экономическими планами).
Ярчайшим примером внеэкономического и внесоциального развития могут служить города с преимущественным развитием научно-технического комплекса, получивших закрепившееся за ними название - "наукограды". Вообще в настоящее время в России очень многие малые города формировались в связи со строительством крупных промышленных объектов, и в результате стали заложниками экономического состояния соответствующих отраслей промышленности.
Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития мы в большей мере будем относить к муниципальным образованиям, которые являются самостоятельными поселениями. Для остальных муниципальных образований вопрос их самостоятельности в смысле осуществления собственных планов социально-экономического развития должен быть дополнительно исследован в каждом отдельном случае (но это уже тема другой книги).
Для поселений, и особенно для городов, постановка задачи самостоятельного комплексного социально-экономического развития является исторической неизбежностью, другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, "обречены" на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения - закон обязывает) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и под свою ответственность осуществлять ее решение.
"Обреченность" обусловлена уже такими объективными факторами как:
построенные города, заселенные жителями, у которых сформировались коллективные интересы и потребности, в соответствии с которыми люди хотят жить в этих городах и жить хорошо.
Закон предоставил населению право самим решить судьбу города и обустроить свою жизнь в городе по тем критериям качества, которых они могут достичь сами.
Последние слова могут показаться несколько эмоциональными, однако мы надеемся, что через некоторое время в России комплексное социально-экономического развитие города как целостного социально-экономического образования, будет само собой разумеющимся понятием.