Тема 3. Правовые основы местного самоуправления

3.1.Конституционные основы местного самоуправления

Эффективность функционирования местного самоуправления в определяющей мере зависит от уровня развития его правовой базы.

Структура и деятельность местного самоуправления в России регулируется многими правовыми актами. К их числу относятся международные договоры, касающиеся вопросов местного самоуправления. Россия ратифицировала многие такие договоры, присоединившись к ним.

Важнейшим из них для местного самоуправления является Европейская Хартия местного самоуправления, которая была принята большинством европейских государств 15 октября 1985 г. в форме конвенции, открытой к подписанию. От имени Российской Федерации Хартия была подписана в 1996 г. и вступила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г. В ней содержится ряд положений, воспринятых российским законодательством о местном самоуправлении:

- признание местного самоуправления одной из важнейших основ демократического общества;

- запрет на ограничение компетенции органов местного самоуправления не иначе как на основе закона;

- изменение территориальных границ местного самоуправления только на основе консультаций с населением или путем референдума;

- право на судебную защиту местного самоуправления;

- право органов местного самоуправления объединяться с другими органами местного самоуправления и вступать в Международную ассоциацию органов местного самоуправления и др.

Правовую базу местного самоуправления в Российской Федерации составляет многоуровневая система нормативно-правовых актов, закрепляющих и регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его взаимоотношения с обществом и государством.

К ней относится:

- Конституция РФ (ст. 12, гл. 8 и др.);

- Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ и другие федеральные законы, принятые в развитие этого закона и регулирующие отдельные стороны деятельности местного самоуправления (например, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25-ФЗ, и др.);

- указы Президента РФ;

- постановления Правительства РФ;

- постановления Конституционного Суда РФ;

- конституции (уставы) субъектов федерации;

- законы субъектов федерации о местном самоуправлении;

- уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, принимаемые самими муниципальными образованиями.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечивают необходимые предпосылки для функционирования органов местного самоуправления

В основе иерархии нормативных актов о местном самоуправлении находятся конституционные предписания, обладающие высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.

Конституционные основы местного самоуправления закреплены в ст.12 Конституции РФ: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Это основополагающее установление конкретизируется следующими положениями гл. 8 Конституции РФ, носящей название «Местное самоуправление».

1. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (п. 1 ст. 130 Конституции РФ).

2. Способы осуществления гражданами местного самоуправления: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления (п. 2 ст. 130 Конституции РФ). Иными словами местное самоуправление осуществляется двояким образом: во-первых, непосредственно населением, во-вторых, через выборные и иные органы местного самоуправления.

3. Местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (п. 1 ст. 131 Конституции РФ).

4. Изменение границ территорий местных самоуправляющихся единиц может осуществляться только с учетом мнения населения соответствующих территорий (п. 2 ст. 131 Конституции РФ).

5. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы; осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (п. 1 ст. 132 Конституции РФ).

6. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти допускается на основании закона с передачей необходимых материальных и финансовых средств и под контролем государства (п. 2 ст. 132 Конституции РФ).

7. Ст. 133 Конституции РФ определяет право местного самоуправления на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникших из-за решений органов государственной власти, а также устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными и региональными законами.

Однако конституционные положения о местном самоуправлении требуют дополнительной законодательной конкретизации, которая и должна обеспечить реальное функционирование местного самоуправления. Такую конкретизацию может дать федеральное. и региональное законодательство.

3.2.Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления

Законы, касающиеся местного самоуправления, распределяются на три группы:

1. систематизированные ( федеральные законы об общих принципахорганизации местного самоуправления; законы субъектов РФ о местном самоуправлении);

2. специализированные ( федеральные и региональные законы, регламентирующие отдельные аспекты самоуправления);

3. отраслевые ( федеральные и региональные законы, содержащие полномочия муниципальных органов в той или иной сфере правового регулирования).

К 2008г. общее количество нормативно-правовых актов только федерального уровня, касающихся регулирования местного самоуправления, достигло более 350.

Вместе с тем решающее значение для развития местного самоуправления среди федеральных законов имеет Федеральный закон от 6 октября 2003г., №131-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями). «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» В частности он:

- раскрывает основные понятия и термины местного самоуправления;

- четко разграничивает полномочия, предметы ведения, финансы и ответственность между органами власти всех уровней;

- устанавливает необходимость всем субъектам РФ иметь два уровня местных бюджетов, т.е. каждое муниципальное образование должно иметь свой полноценный бюджет;

- предпринимает попытку жесткого разделения вопросов (полномочий) местного значения между двумя уровнями муниципального управления;

- обозначает конкретные механизмы контроля за соблюдением требований законодательства между всеми участниками процесса – от местного самоуправления до федерального центра.

Однако практическая реализация 131-го федерального закона выявила множество нерешенных проблем, как правовых, так и организационных.

Самое главное, что интересует муниципалитеты – это неравные условия формирования бюджетов муниципальных образований.

Сложно решаются вопросы земли, земельного контроля, участия в экологическом муниципальном контроле.

И, наконец, всем понятно, что местное самоуправление может быть чрезвычайно эффективным за счет того, что оно включает главный ресурс любого государства – граждан – в процесс созидания, в процесс творчества. Но включаются люди только тогда когда они действительно видят, что это реальное местное самоуправление, а не формальное, и что люди на самом деле могут влиять на жизнь путем принятия самостоятельных решений по вопросам местного самоуправления.

3.3. Муниципальные правовые акты

Одной из особенностей правовой базы местного самоуправления является значительный удельный вес локальных (местных) правовых актов.

Местные правовые акты – это обязательные для исполнения на территории муниципального образования документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления.

Нормативные правовые акты представительных органов регулируют важнейшие процессы организации жизнедеятельности муниципальных образований.

Основным актом, регулирующим вопросы местного самоуправления в рамках муниципального образования (МО), является устав муниципального образования. Устав является, по существу, «малой конституцией» соответствующей территории, выражает демократические начала самоорганизации и саморегулирования в рамках закона. В Уставе Екатеринбурга, в соответствии с Федеральным законом 2003 г. о местном самоуправлении, отражаются следующие положения:

- наименование муниципального образования;

- перечень вопросов местного значения;

- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления и др.

Разработка устава производится муниципальным образованием самостоятельно, принимается представительным органом. Некоторые, наиболее важные положения устава могут выноситься на местный референдум.

В новом Уставе Екатеринбурга, принятом решением Екатеринбургской городской Думы от 30.06.2005г.№8/1, представлена четкая картина общих интересов и обязанностей горожан в обустройстве городской среды. С другой стороны, в Уставе дается детальная схема организации самоуправления в городе.

Кроме уставов правовую основу конкретного муниципального образования составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. К их числу могут относиться:

- регламенты работы местных представительных органов;

- решения представительных органов местного самоуправления (например, об установлении местных налогов и сборов);

- постановления и распоряжения главы муниципального образования издаваемые в пределах его полномочий;

- положения (например, о территориальном общественном самоуправлении внутри муниципальных образований).

Резюмируя сказанное, следует подчеркнуть, что с введением в действие с 1 января 2006г. новой редакции Федерального закона о местном самоуправлении (2003г.) по сути, начинается еще одна кардинальная реформа местного самоуправления. Естественно, движение по новому пути реформирования и формирование новых моделей местного самоуправления будет сопровождаться дальнейшим наращиванием и совершенствованием его правовой основы.

Контрольные вопросы к теме №3

1. Что такое правовая база местного самоуправления и каков ее состав?

2. В чем особенность муниципального права как научной дисциплины?

3. Каковы важнейшие документы федерального уровня, регламентирующие деятельность местного самоуправления?

4. Какие вопросы деятельности местного самоуправления регулируются законодательством субъектов РФ?

5. Из чего состоит правовая база местного самоуправления на муниципальном уровне?

6. Почему устав называют основным законом жизни (конституцией) муниципального образования?

7. Каков порядок разработки, принятия и вступления в силу устава муниципального образования?

8. Каков порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований?