Нормативно-правовая база игрового бизнеса

В тех странах, где сфера азартных игр надлежащих образом регулируется государством, госбюджеты существенно наполняются средствами, благодаря которым правительства имеют возможность реализовывать социальные, гуманитарные, культурные или спортивные проекты. И вместе с тем – поддерживать социальную стабильность, удерживая налоги на сравнительно невысоком уровне. При этом жесткие ограничения и налаженная система контроля деятельности в сфере азартных игр не дают казино и игровым автоматам плодиться чуть ли не на каждом шагу.

В то же время этот вид деятельности в Украине не стал существенным источником наполнения государственной казны. Не устраняются негативные тенденции его тенизации и минимизации поступлений в бюджеты всех уровней. Вместе с тем в эту сферу продолжают массово привлекаться социально незащищенные слои населения, прокручиваются "легкие деньги", ухудшается криминогенная ситуация в государстве [6].

Осенью 2006 года народные депутаты начали выступать с законодательными инициативами по поводу законодательного урегулирования игорного бизнеса в Украине. Самым проработанным и глубоким законопроектом, по мнению Главного научно-экспертного управления парламента, был законопроект группы депутатов во главе с Сергеем Матвиенковым «О государственном регулировании деятельности по организации проведения азартных игр». Он содержал три ключевых положения: организатор азартных игр должен был иметь уставный фонд не меньше 5 млн. евро, чистые активы организатора азартных игр без учета стоимости нематериальных активов должны были быть не меньше 1 млн. евро; в залах игровых автоматов должно было быть не меньше 1 тыс. "одноруких бандитов"; за лицензию владелец заведения должен был заплатить 1 млн. евро.

В результате на рынке должны были появиться крупные операторы, которые бы обеспечивали нормальное прозрачное функционирование игорного бизнеса. Несмотря на некоторые замечания представителей игорного бизнеса, законопроект был направлен в зал для голосования, где он столкнулся с законопроектом тогдашнего Минфина во главе с Николаем Азаровым, лоббировавшим интересы донецких владельцев казино. В результате не были приняты оба законопроекта.

После проведения досрочных парламентских выборов и начала работы Верховной Рады VI созыва депутаты снова начали возвращаться к теме законодательного регулирования организации проведения азартных игр, ведь эта тема является сверхактуальной для украинского общества, особенно в столице. За несколько месяцев существования нового парламента уже зарегистрировано четыре законопроекта на эту тему: Проект Закона Украины об азартных играх (регистрационный номер 1016, автор - Г. Смитюх), Проект Закона о правовом регулировании организации и проведении азартных игр на территории Украины (№1016-1, автор - В. Писаренко), Проект Закона о государственном регулировании деятельности по проведению азартных игр (№1016-2, автор О. Билозир и другие) и Проект Закона об ограничении проведения деятельности по организации и проведению азартных игр на игральных автоматах на территории города Киева (№1094, автор В. Горбаль) [15].

Все эти законопроекты несут в себе разные нормы и предложения, но есть у них и много общего. В законопроекте народного депутата Смитюха полная неопределенность с терминами, касающимися игорного бизнеса, что уже не дает возможности нормально урегулировать данную сферу. Порядок выдачи лицензий предприятиям игорного бизнеса предлагается разработать и утвердить Кабинету Министров. Главной идеей законопроекта стало то, что азартную деятельность разрешается только на четырех конкретных территориях, причем определить эти территории возлагается опять же на КабМин. Хотя идея явно позаимствована в российском документе, но в данном проекте предлагается букмекерские конторы и тотализаторы размещать только в конкретных четырех зонах. Трудно представить, как любители спортивного тотализатора будут ехать в «игровую зону» в другой конец страны, чтобы сделать ставку. В документе ни слова не сказано о регуляции азартных игр в Интернете. Ограничение на участие в азартных играх детей до 21 одного года вообще противоречит нормам о юридической правосубъектности с 18 лет.

Коллегия Счетной палаты, рассмотрев на своем заседании результаты анализа состояния государственного регулирования азартных игр в Украине, констатировала, что со времени последней проверки, в 2007 году, в этой сфере практически ничего не изменилось: Кабинет Министров Украины, Министерство финансов Украины, Государственная налоговая администрация Украины, Государственный комитет Украины по вопросам технического регулирования и потребительской политики на протяжении 2007 года – первого квартала 2008 года не создали комплексной системы государственного надзора за организацией и проведением азартных игр и не обеспечили надлежащего государственного регулирования в этой сфере деятельности.

Как подчеркивалось на заседании Коллегии Счетной палаты, главными причинами этого являются пассивная позиция указанных государственных органов относительно законодательного и нормативно-правового определения принципов государственной политики в этой сфере, отсутствие государственного органа, который бы координировал деятельность всех других органов по обеспечению государственного регулирования азартных игр, ненадлежащее реагирование на выводы и предложения Счетной палаты по этой проблематике. Аудиторы Счетной палаты установили, что Правительство и Минфин, несмотря на принятие выводов и предложений Счетной палаты по результатам предыдущей проверки, не организовали их реализацию и не привлекли к этому процессу другие государственные органы, которые осуществляют функции регулирования азартных игр по отдельным направлениям [8].

Законодательное и нормативно-правовое поле в сфере игорного бизнеса остается неполным и несовершенным, а проблемные вопросы в его деятельности - нерешенными. Причинами этого аудиторы назвали то, что Верховная Рада Украины после отклонения правительственного законопроекта не рассмотрела ни одного депутатского законопроекта о регламентации игорного бизнеса. В свою очередь, Кабинет Министров Украины не разработал новый специальный закон относительно регулирования сферы проведения азартных игр, а Министерство финансов Украины вместе с другими органами государственной власти надлежащим образом не выполняют функции относительно усовершенствования действующих и инициирования новых нормативно-правовых актов по этому вопросу. Эти функции азартных игр в Украине предусмотрены во многих нормативно-правовых документах. Причем они распылены между многочисленными центральными и региональными органами государственного управления. Однако система обмена информацией о количестве субъектов хозяйствования, которые подпадают под государственное регулирование этих органов, наличия у них соответствующих разрешений, финансовых результатов их деятельности, взаимоотношений с бюджетами всех уровней и сосредоточения ее в едином центре – между ними не создана [6].

В ходе проверки были установлены многочисленные факты нарушения Минфином требований действующего законодательства и нормативно-правовых актов при выполнении возложенных на министерство функций государственного регулирования деятельности в сфере азартных игр путем ее лицензирования. Контрольная деятельность Минфина за соблюдением лицензионных условий субъектами хозяйствования в сфере азартных игр является маломасштабной и безрезультатной. На протяжении 2007 года и первого квартала 2008 года проверками было охвачено только 0,4 % количества лицензиатов Минфина [6].

Функция государственного регулирования азартных игр путем патентования их деятельности со стороны Государственной налоговой администрации Украины не дает необходимого эффекта, поскольку она не скоординирована с функцией лицензирования этой деятельности со стороны Министерства финансов Украины. Как следствие, около двух тысяч субъектов хозяйствования осуществляют деятельность по проведению азартных игр при наличии торгового патента, но при отсутствии соответствующей лицензии Минфина. Налогообложение этой деятельности на общих основаниях является неадекватным ее специфике, не способствует наполнению государственного бюджета и не соответствует международной практике.

В нашем государстве длительное время не внедряется система сертификации игровых автоматов с учетом обязательных требований, в частности, относительно обязательных нормативов выигрышей, которые применяются в международной практике. Как следствие, в Украине эксплуатируются более 120 тысяч игровых автоматов, которые не прошли такую обязательную сертификацию, и это создает почву для широкомасштабного мошенничества.

Специалисты Счетной палаты констатировали, что Минфин и ГНАУ не задействовали все имеющиеся резервы увеличения поступлений в Государственный бюджет Украины от проведения азартных игр, не уделяли надлежащего внимания тщательному изучению вопроса убыточной деятельности субъектов хозяйствования в этой сфере и, как следствие, не обеспечили полноту поступления средств от этой деятельности в госбюджет [16].

По оценкам аудиторов, соблюдение и усовершенствование норм действующего законодательства и нормативно-правовых актов относительно охвата лицензированием всех субъектов хозяйствования в сфере азартных игр и их обособленных подразделений, внедрение регистраторов расчетных операций и обязательного приема специальных платежных средств позволило бы, по расчетам, вывести из "тени" доходы от игорного бизнеса на сумму от 3 до 7 миллиардов гривен, а также привлечь дополнительно в государственный бюджет более 4 миллиардов гривен [6].

Законопроект № 3535 создает новую модель государственного регулирования деятельности в игорном бизнесе. Об этом в эфире телеканалу ICTV заявила глава парламентского комитета по вопросам промышленной и регуляторной политики и предпринимательства, депутат (БЮТ) Наталья Королевская: «Существующая модель регулирования игорного бизнеса, не решает его основной проблемы – легализации и устранения теневых субъектов на данном рынке. За 17 лет чиновники так и не усовершенствовали систему государственного регулирования. И на сегодня она настолько устарела, что легче создать новую модель, на что и направлен данный законопроект» [2].

Глава профильного комитета подчеркнула, что легализировать игорный бизнес на 100 процентов нельзя – ни одна страна в мире этого не добилась. При этом она отметила, что другая крайность – введение запрета на данный бизнес – тоже не сулит ничего хорошего: «Будет та же ситуация, что и в России: полная тенизация, появление подпольной индустрии азартного бизнеса. Поэтому, цель комитета – ввести достаточно высокий барьер входа на рынок и очень жесткое государственное регулирование».

По ее словам, при доработке законопроекта Комитет в первую очередь ставит себе за цель максимально жестко прописать комплекс мер, направленных на социальную защиту украинцев, особенно молодежи: «Игорный бизнес – это в первую очередь негативное и разрушительное социальное влияние. Законом, мы в первую очередь ограничиваем размещение игорных заведений, увеличиваем стоимость лицензий и патентов. В то же время, такие нормы обеспечат дополнительные поступления в бюджет, которые так необходимы стране» [2].

Президент Виктор Ющенко обратился к премьеру Юлии Тимошенко с вопросом принять меры для усовершенствования действующей нормативно-правовой базы регулирования игорного бизнеса в Украине. Об этом было сказано в письме Ющенко к Тимошенко: «Безотлагательно принять необходимые меры для завершения переведения субъектов предпринимательской деятельности по предоставлению услуг в сфере игорного бизнеса на учет расчетных операций в наличной и безналичной форме с применением регистраторов расчетных операций».

Президент также просит обеспечить организацию и проведение проверок соблюдения субъектами предпринимательской деятельности лицензионных условий организации деятельности по проведению азартных игр, организации и содержанию тотализаторов, игровых учреждений, наличию торговых патентов по предоставлению услуг в сфере игорного бизнеса.

При этом Ющенко заявил, что контроль за деятельностью операторов игорного бизнеса со стороны Государственной налоговой администрации, "на сегодня является крайне неудовлетворительным, а предусмотренные действующим законодательством финансовые санкции за нарушение в этой сфере не применяются".

Президент также привел данные Счетной палаты, согласно которым, при условии охвата лицензированием всех предпринимателей в этой сфере и внедрения регистраторов расчетных операций в Госбюджет дополнительно может быть привлечено более 4 млрд. гривен [14].

В Верховной Раде зарегистрирован Проект Закона № 3458 "О внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно урегулирования отдельных вопросов организации и проведения игорного бизнеса)".

Автор законопроекта, глава профильного комитета ВР Наталья Королевская, предлагает внести изменения в законы Украины "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" и "О патентовании некоторых видов предпринимательской деятельности". Изменения касаются увеличивая размера платы за лицензию на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр и приобретение торгового патента [16].

Согласно проекту приказа предлагается установить квалификационные условия для частных предпринимателей, занимающихся организацией азартных игр, привлекать к проверке операторов азартных игр специалистов Государственного комитета финансового мониторинга Украины, ввести условие наличия у руководителей предприятий, их заместителей и главных бухгалтеров «безупречной деловой репутации», в частности, отсутствия судимостей за экономические преступления. Также предлагается дать четкое определение, какие именно заведения являются «залами игровых автоматов», а какие – «казино».

Кроме того, предлагается не допускать к участию в азартных играх и пребыванию в помещениях, где проводятся азартные игры, лиц младше 18 лет. Предлагается запретить размещение игорных заведений в зданиях и сооружениях, принадлежащих учебным заведениям, учреждениям науки и здравоохранения государственной формы собственности, предприятиям связи, органам государственной власти, на площадках ожидания общественного транспорта, вокзалах, станциях метрополитена, рынках, в помещениях культовых сооружений, в помещениях жилого фонда, а также на территориях, объявленных государственными историко-культурными заповедниками либо музеями-заповедниками [8].

В частности, изменения в закон "О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности" предусматривают увеличение размера платы за лицензию с 30 000 до 200 000 евро за каждый год пользования такой лицензией. Также в два раза вырастет цена торгового патента. В частности, для использования игрового автомата, игрового стола с кольцом рулетки, других столов для казино. Такое же увеличение стоимости предусмотрено для кегельбанов и столов для бильярда, которые вводятся в действие с помощью жетона, монеты или без них.

На протяжении последнего года в Верховной Раде не прекращается борьба за урегулирование рынка азартных игр. Среди поданых законопроектов – проект закона об азартных играх (№1016), подготовленный народным депутатом Григорием Смитюхом (Партия регионов), проект закона о правовом регулировании организации и проведения азартных игр на территории Украины (№1016-1), подготовленный Валерием Писаренко (БЮТ), проект закона о государственном регулировании деятельности по проведению азартных игр (№1016-2), подготовленный Оксаной Билозир (фракция "НУ-НС") – все они существенно ограничивают игорный бизнес, регламентируя вынесение его в специальные зоны. Против этого активно выступали операторы рынка азартных игр.

Альтернативный законопроект "О азартных играх в Украине" был подготовлен Министерством финансов, он ставит целью укрупнить игорный бизнес, увеличивая плату за лицензии и патенты (в связи с чем авторы обвинялись в действиях в интересах крупных операторов) [17].

Законопроектов для регулирования сферы азартных игр в Украине зарегистрировано много, но ни один из них даже при доработке никак не сможет в полной мере разрешить проблемы в сфере функционирования игорного бизнеса в Украине. Все они имеют большие недостатки. Необходимо разработать качественно новый документ. В этой ситуации необходимо, чтобы свои подходы по регулированию азартного бизнеса сформулировали законодательная и исполнительная ветви власти.