Проблемы реализации законодательства о гражданской службе

 

Законодатель, к сожалению, не всегда последователен в выборе для ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" формулировок и терминов. Например, ст. 50 Закона называется "Оплата труда гражданского служащего" (что само по себе характерно для норм трудового права), хотя законодательство о государственной службе содержит термины "служебная деятельность" государственного служащего, "выполнение служебных обязанностей" или "служебное время". В ст. 13 Закона установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность (то есть здесь не написано, что он "трудится" или "работает"; нет в Законе и термина "время труда").

Если посмотреть на редакцию соответствующей статьи проекта ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", то можно обнаружить предложение о том, чтобы ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" применялся лишь в части, не противоречащей новому Закону, для определения государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, государственных должностей государственной службы и регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой и правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих.

Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" [17]. По мнению ученых, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих. В Государственной Думе рассматривается проект Федерального закона "Кодекс служебного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления" (или Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации). С нашей точки зрения, такой нормативный акт не нужен для регламентации отношений на государственной службе, ибо аналогичные положения уже содержатся в большом количестве законов и иных правовых актов, действующих в сфере реализации государственной служебной деятельности. Хотя в некоторых странах административное поведение в том или ином виде иногда подлежит правовому регулированию (например, в Европейском Союзе действует Кодекс надлежащего административного поведения служащих Европейской Комиссии в их отношениях с обществом).

 

Заключение

 

Итак, для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений.

Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления.

Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы.

Почему в качестве принципа построения и функционирования системы государственной службы (ФЗ "О системе государственной службы в Российской Федерации") нужно считать "защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц"?

Весьма заметной отрицательной характеристикой нового Закона о системе государственной службы является, по нашему мнению, отсутствие у его авторов четкого представления о целях законотворчества в указанной сфере государственно-служебных отношений. Само название Закона - "О системе государственной службы" - является второстепенным для теории и практики государственно-служебного строительства. Ведь главным предметом законодательного регулирования всегда выступает сама государственная служба (или государственные служащие). Поэтому и следовало бы принимать законы о государственной службе, в которых устанавливалась бы система государственной службы.

Чтобы представить себе будущее государственной службы, надо автоматически рассуждать о множестве федеральных законов, устанавливающих "виды государственной службы". Законодатель много раз отсылает правоприменителей к будущим федеральным законам о виде государственной службы (например, п. 2 ст. 3, п. 4 ст. 8, п. 4 ст. 10, п. 1 - 6 ст. 12, п. 1, 2 ст. 13, п. 1 ст. 14 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Вместе с тем в самом Законе не установлены виды государственной службы, требующей отдельного нормативно-правового регулирования.

На эти и многие другие вопросы очень непросто ответить даже хорошо подготовленному юристу. Пройдет время, реформирование государственной службы в направлении, указанном ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", будет в той или иной степени завершено. Нужно будет подводить итоги. Хотелось бы, чтобы через несколько лет нынешние сомнения относительно новых положений в системе государственной службы оказались напрасными и необоснованными.

 

Задача 1

 

Разберите структуру состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.3 КоАП РФ.

 

Решение

1. Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере обеспечения порядка управления, а также общественного порядка и общественной безопасности. Неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника уголовно-исполнительной системы препятствует нормальной деятельности государственных органов, исполнению представителями власти своих служебных обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

2. Часть 1 данной статьи содержит два состава административного правонарушения: неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, военнослужащего либо сотрудника уголовно-исполнительной системы в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности; противодействие исполнению служебных обязанностей указанными лицами.

К сотрудникам милиции относятся лица рядового и начальствующего состава, состоящие на службе в кадрах органов МВД России, к военнослужащим - лица рядового, сержантского и офицерского состава Вооруженных Сил РФ, внутренних войск, иных воинских формирований. К сотрудникам уголовно-исполнительной системы относятся лица, указанные в Уголовно-исполнительном кодексе РФ и других федеральных законах.

Исполняя обязанности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, указанные в статье лица вправе отдавать гражданам и соответствующим должностным лицам обязательные распоряжения и предъявлять необходимые требования для поддержания правопорядка. Форма распоряжения и требования в статье не обозначена, но, по смыслу статьи, речь идет, как правило, об устных действиях указанных в ней лиц.

 3. Неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, военнослужащего, а также сотрудника уголовно-исполнительной системы образует состав правонарушения, предусмотренного данной статьей, лишь в тех случаях, когда неповиновение проявляется только в преднамеренном отказе от обязательного исполнения неоднократно повторенных распоряжений указанных лиц либо в неповиновении, выраженном в дерзкой форме, свидетельствующей о проявлении явного неуважения к органам и лицам, охраняющим общественный порядок.

4. Привлечение к ответственности по настоящей статье возможно, если распоряжения или требования указанных в статье лиц были законными.

5. О нахождении работника милиции или военнослужащего при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности должны свидетельствовать наличие установленной формы одежды, нагрудный знак или предъявление соответствующего удостоверения.

6. Административные правонарушения квалифицируются по ч.1 данной статьи, если они были совершены при предупреждении или пресечении работником милиции, военнослужащим, а также сотрудником уголовно-исполнительной системы любого нарушения общественного порядка или общественной безопасности.

По этой же части статьи квалифицируется воспрепятствование указанным лицам в исполнении ими служебных обязанностей.

7. Правонарушения, указанные в ч.1 данной статьи, могут быть совершены только с умыслом.

8. Нередко неповиновение следует за другим нарушением общественного порядка, за которое по закону предусмотрена административная или уголовная ответственность. Если же эти действия фактически образуют элементы одного правонарушения, их следует квалифицировать по той статье данного Кодекса или УК РФ, которая предусматривает ответственность за наиболее серьезное правонарушение из числа совершенных.

По совокупности нескольких административных правонарушений подобные деяния должны квалифицироваться тогда, когда они были совершены разновременно и не охватывались единым намерением. В этих случаях назначение административных наказаний производится в соответствии со ст.4.4 настоящего Кодекса.

9. Из числа субъектов административной ответственности по ч.2 данной статьи исключены осужденные, отбывающие наказание в виде лишения свободы в уголовно-исполнительном учреждении, а также лица, подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений и содержащиеся под стражей в иных учреждениях. Эти лица, виновные в совершении правонарушений, указанных в ч.2 статьи, несут ответственность по УИК РФ и УК РФ.

10. С объективной стороны состав правонарушения, указанного в ч.2 статьи, состоит в неповиновении законному распоряжению или требованию упомянутых в этой части статьи лиц, а также других лиц при исполнении ими обязанностей по обеспечению безопасности и охране перечисленных в ч.2 учреждений, поддержанию в них установленного режима, охране и конвоированию осужденных (подозреваемых и обвиняемых).

11. С субъективной стороны правонарушение, указанное в ч.2 данной статьи, как и предусмотренные в ч.1, может совершаться умышленно.

12. Дела об административных правонарушениях рассматривают судьи (ст.23.1), должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (ст.23.4).

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица органов внутренних дел (милиции) (ч.1 ч.2 ст.28.3), а по ч.1 данной статьи - органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (п.2 ч.2 ст.28.3), должностные лица внутренних войск МВД России (п.78 ч.2 ст.28.3).

 

Задача 2

 

Комиссия по делам несовершеннолетних и охране их прав вынесла постановление о наложении на гражданина П. штрафа за совершение его 17-летним сыном, работающим экспедитором на промтоварной базе, мелкого хищения.

Законно ли постановление комиссии? Каков порядок привлечения к административной ответственности несовершеннолетних и их родителей?

 

Решение

Согласно ст. 2.3. КоАП административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет. Следовательно, за мелкое хищение, предусмотренное ст. 7. 27. КоАП РФ, необходимо привлечь самого 17-летнего нарушителя.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав применяют к несовершеннолетним нарушителям наказания, предусмотренные санкциями соответствующих статей Особенной части (за исключением административного ареста, налагаемого на граждан с 18 лет - ч.2 ст.3.9). Меры административного наказания не должны применяться за отдельные незначительные проступки, в том числе носящие характер озорства, шалости и т.п. Здесь целесообразно ограничиться устным замечанием (ст.2.9 Кодекса), сообщить о поведении подростка его семье.

 

Задача 3

 

Постановлением начальника инспекции государственного пожарного надзора Одинцовского района военнослужащий Н. был подвергнут штрафу за нарушение правил пожарной безопасности в лесу.

Правомерны ли действия начальника инспекции?

 

Решение

В соответствии со ст. 23.24. КоАП РФ дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8. 32 КоАП РФ (Нарушение правил пожарной безопасности в лесах) рассматривают органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда. Таким образом, действия начальника инспекции государственного пожарного надзора Одинцовского района неправомерны.

 

Задача 4

 

В местной газете было опубликовано сообщение заведующего транспортного отдела администрации города о том, что 1 июля текущего года вступило в силу постановление городской администрации об административной ответственности за нарушение правил пользования пассажирским транспортом (трамваем и троллейбусом).

Дайте юридическую оценку этого сообщения.

 

Решение

Согласно ст. 1.1. КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следовательно, городская администрация не вправе была издавать постановление об административной ответственности за нарушение правил пользования пассажирским транспортом.