Проблемы правового регулирования деятельности паспортно-визовых отделений МВД России

Термин «паспортный режим» широко использовался в советский период до принятия Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Так в 1932 г. было принято Положение о паспортах, в котором отмечалось, что все граждане в возрасте 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, районных центрах, обязаны иметь паспорта. В дальнейшем был закреплен институт прописки.
Первоначально функции прописки осуществлялись местными исполнительными органами. Затем Постановлением СНК СССР от 4 октября 1935 г. «О передаче в ведение НКВД и его местных органов иностранных отделов и паспортных столов исполнительных комитетов" было положено начало создания в Главном управлении милиции, в управлениях республик, краев, областей паспортных столов и групп виз и регистраций иностранных граждан (ОВИР).

Институт прописки носил разрешительный характер, так как гражданину нужно было получить разрешение органов внутренних дел, для того чтобы прописаться по месту жительства.
На наш взгляд, этому периоду в большей степени соответствовал термин «паспортный режим», поскольку режим всегда предполагает определенные ограничения (например, режимы чрезвычайного положения, военного положения и др.), а также получение разрешений (например, лицензионно-разрешительный режим) [1].

С принятием Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» были осуществлены меры по дополнительной демократизации паспортно-регистрационных правил, отменено ограничение в передвижении людей и выборе ими места жительства, упразднен институт разрешительной прописки. Законом установлен уведомительный характер регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства.

Вместе с тем ст. 8 данного Закона устанавливает, что это право граждан России на передвижение может быть ограничено только в соответствии с федеральными законами: в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Кроме того, ст. 16 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» предусматривает установление пограничного режима, включающего отдельные ограничения в пограничной зоне на въезд (проход), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств.

Таким образом, исходя из смысла названных выше Законов, можно выделить три вида паспортно-регистрационных режимов: общий, особый и пограничный.

Общий - действующий режим на большей части территории России, для него характерно отсутствие каких-либо ограничений при регистрации граждан по месту пребывания или жительства. Особый - режим, который устанавливается в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, в местностях, где введено чрезвычайное или военное положение, и других, перечисленных в ст. 8 Закона, местностях.

Рассмотрим действие особого паспортного режима на территории закрытого административно-территориального образования. Правовое регулирование данного режима осуществляется Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» и Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655 «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации».

Въезд и проживание граждан на территории закрытого образования ограничиваются в соответствии с условиями особого режима. Разрешается производить регистрацию граждан согласно законодательству РФ. Въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности. При необходимости ознакомления въезжающих граждан со сведениями, составляющими государственную тайну, или в случае их допуска на территорию объекта на указанных граждан в порядке, установленном Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне, оформляется допуск к государственной тайне.
Гражданину может быть отказано в допуске по основаниям, указанным в Законе Российской Федерации «О государственной тайне».

Руководитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в порядке, определяемом данным Положением, въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта [2].

Для постоянного проживания на территории закрытого образования разрешается въезд следующим гражданам: а) лицам, заключившим трудовой договор с администрацией объекта или организациями - юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны закрытого образования; б) военнослужащим, проходящим службу в воинских частях, расположенных на территории закрытого образования; в) сотрудникам органов внутренних дел, обеспечивающих охрану правопорядка и противопожарную безопасность на территории закрытого образования; г) членам семей и родственникам указанных граждан; д) лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав закрытого образования.
Въезд граждан, не проживающих постоянно на территории закрытого образования, но заключивших трудовой договор с администрацией объекта или организациями - юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны закрытого образования, разрешается в порядке, установленном инструкцией о пропускном режиме. Въезд граждан для воссоединения семей может разрешаться в установленном порядке при наличии близких родственников, постоянно проживающих на территории закрытого образования. Наличие собственности на территории закрытого образования может служить основанием для въезда и проживания владельца при условии оформления допуска в установленном порядке. Въезд граждан, не имеющих допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, на территорию закрытого образования в случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных и иных потребностей жителей осуществляется на основании разрешения начальника объекта и руководителя органа местного самоуправления закрытого образования с предварительным уведомлением органа федеральной службы безопасности, а на территорию объекта - на основании разрешения начальника объекта в сопровождении представителей, назначаемых начальником объекта.
Въезд на территорию закрытого образования иностранных граждан осуществляется по решению Министерства обороны РФ, согласованному с Федеральной службой безопасности РФ или территориальным органом безопасности по месту нахождения закрытого образования.
Граждане, утратившие производственную связь с объектом или организацией - юридическим лицом, расположенной на территории закрытого образования, могут быть переселены в соответствии с законодательством РФ за пределы закрытого образования.

Согласно п. 33 ст. 12 ФЗ «О полиции» полиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана: «участвовать в осуществлении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции»[3].

Содержание деятельности полиции по контролю за пребыванием в России иностранцев вытекает из социальной роли МВД России в системе государственных органов, основными задачами которой являются: разработка и принятие мер по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений и др.

В целом основными задачами и функциями полиции в анализируемой области являются: охрана прав и законных интересов иностранных граждан от преступных посягательств; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в местах работы (учебы) и проживания иностранцев на обслуживаемой территории; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, связанных с иностранными гражданами; выявление причин, порождающих преступления и иные нарушения правопорядка, а также условий, способствующих их совершению, и принятие мер к их устранению; быстрое и полное раскрытие и расследование преступлений, связанных с иностранными гражданами; проведение среди граждан Российской Федерации и иностранцев пропаганды по вопросам охраны общественного порядка и борьбы с преступлениями.

В органах внутренних дел объем работы по контролю за пребыванием (проживанием) иностранных граждан и лиц без гражданства в той или иной степени возложен на ряд служб и подразделений, основное место среди которых занимают подразделения полиции, и в первую очередь, службы участковых уполномоченных полиции, службы обеспечения безопасности дорожного движения, подразделения полиции на транспорте и патрульно-постовая служба полиции.

Участковые уполномоченные полиции, прежде всего, ведут списочный учет постоянно проживающих на административном участке иностранных граждан и лиц без гражданства и должны ежемесячно осуществлять проверки их фактического проживания. О результатах проверки докладывают руководству территориального органа внутренних дел рапортом, в котором указываются дата проверки, с кем она проведена, фамилия, имя, отчество и адрес проживания проверяемого иностранца, номер и срок действия его вида на жительство.

По письменным запросам органа исполнительной власти в сфере миграции в отношении лиц, обратившихся по вопросу приобретения гражданства Российской Федерации, они проводят проверку фактического проживания данных лиц по месту регистрации, а также осуществления ими трудовой деятельности. О результатах проверки в месячный срок направляют рапорт инициатору запроса.

За месяц до истечения срока действия вида на жительство участковые уполномоченные полиции предупреждают постоянно проживающих иностранцев о необходимости продления срока действия документа и за 10 дней проверяют, обратился ли иностранец по данному вопросу в органы внутренних дел. Они также проводят работу в жилом секторе по выявлению иностранных граждан, проживающих без регистрации или не по месту регистрации, а также граждан, пригласивших иностранцев по частным делам и не обеспечивших их своевременный учет и снятие с миграционного учета; периодически осуществляют на обслуживаемой территории проверки соблюдения миграционного учета иностранных граждан должностными лицами гостиниц, домов отдыха, санаториев и других мест пребывания иностранцев; участвуют в проверках общежитий, где проживают иностранцы, проводимых сотрудниками Федеральной миграционной службы.

Для обеспечения контроля за учетом и регистрацией, проживанием иностранцев, въехавших в Российскую Федерацию по частным делам, и своевременным выездом их из России по истечении разрешенного срока пребывания учитывают адреса граждан, получивших разрешение на приглашение иностранцев из-за границы, вступивших в брак с иностранными гражданами, и разъясняют этим гражданам правила пребывания иностранцев в Российской Федерации, порядок их регистрации и передвижения по территории России; проверяют своевременность представления иностранцами по прибытии к месту разрешенного жительства паспортов, виз, свидетельств (телеграмм) о приглашении на регистрацию в органы внутренних дел; за 10 дней до истечения срока пребывания предупреждают лиц, к которым прибыли иностранные граждане, о необходимости выезда из Российской Федерации иностранцев или своевременного продления визы; в течение трех дней после окончания срока пребывания иностранца проверяют, выехал ли он с места жительства[4]. При выявлении лиц, нарушивших правила пребывания, участковые уполномоченные полиции принимают решение о возбуждении производства по делам об административном правонарушении.

Немаловажная роль в охране общественного порядка в местах пребывания иностранных граждан принадлежит патрульно-постовой службе полиции, наряды которой обязаны знать адреса и особенности расположения мест проживания иностранцев на маршрутах патрулирования или в месте нахождения поста, а также места их возможного появления (рестораны, бары, стадионы и др.) и уделять особое внимание обеспечению правопорядка и безопасности на указанных объектах.

При проверке документов у иностранных граждан и лиц без гражданства патрульный (постовой) обращает внимание на место и сроки действия регистрации паспорта, вида на жительство, наличие в документах (визе, свидетельстве о приглашении, виде на жительство) соответствующих отметок, подтверждающих законность их пребывания в данном населенном пункте. При выявлении иностранцев, не имеющих при себе документов, проживающих без регистрации, а также по просроченным документам, патрульный (постовой) сообщает об этом дежурному и действует в дальнейшем по его указанию.

В случае совершения правонарушения иностранными гражданами, пользующимися дипломатическим иммунитетом, патрульный (постовой) обязан пресечь на месте противоправные действия иностранца и зафиксировать их в установленном порядке, записать фамилию правонарушителя, номер документа, подтверждающего его личную неприкосновенность, затем, отпустив его, доложить о случившемся рапортом начальнику территориального органа внутренних дел.

 

 

Заключение

В период с 3 Июля 18 по 18 июля 18 года мною пройдена учебная практика в  Миграционного пункта МВД России по Кваркенскому району,Оренбургской области

В период с 3 Июля 18 по 18 июля 18 года мною пройдена учебная практика в  Миграционного пункта МВД России по Кваркенскому району,Оренбургской области.

Адрес практики: 462860, Кваркено, ул. Ленина, 24.

Руководитель по практике от учебного заведения:

Руководитель по практике от места практики: Начальник миграционного пункта Отделения МВД России по Кваркенскому району майор полиции Михайлов Александр Александрович

После прохождения учебной практики Миграционного пункта МВД России по Кваркенскому району,Оренбургской областимною была изучена деятельность отделения, нормативно-правовая база, регламентирующая функции отделения, приобретены практические навыки работы с гражданами,  составления документов правового характера.  Таким образом, отделение ФМС как структурное подразделение обладает рядом функций и обязанностей. Главная задача-осуществление контроля за мигрантами и принятие мер по выявлению правонарушений со стороны иностранных граждан. Кроме того, отделение осуществляет регистрацию граждан РФ и снятие с регистрационного учета, восстановление утраченных паспортов, дактилоскопирование и другие функции.  Отделение в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, приказами и распоряжениями  МВД Российской Федерации и ФМС России, начальника Управления и настоящим Положением. Отделение осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими структурными подразделениями Управления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. При решении совместных задач отделение обеспечивает необходимое взаимодействие с органами исполнительной власти Оренбургской  области, структурными подразделениями органов местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В целях своевременного и правильного исполнения функций все входящие исходящие документы фиксируются в соответствующих книгах и журналах.

В целом хотелось бы отметить, что паспортно-регистрационная система является одним из важных элементов в механизме выявления и розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений и административных правонарушений, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, а также уклоняющихся от исполнения уголовного наказания.
По нашему мнению, в настоящее время самостоятельное осуществление функций ФМС России по осуществлению контроля и надзора за соблюдением правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда иностранных граждан через территорию России не представляется возможным. Это связано с недостаточно развитой нормативно-правовой, организационной и материально-технической базой службы. При этом следует указать на широкий круг полномочий сотрудников полиции в сфере предупреждения, выявления и пресечения, применения мер принуждения, а также возбуждения дел об административных правонарушениях в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также исполнения административных наказаний вплоть до реализации административного выдворения.

 

Список литературы

I. нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993г. М., 2018.(с изм. и доп. от 21 марта 2014 года № 6);

2. Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2017 г.№ 243-ФЗ)

3. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (с изм. и доп. от 3 августа 2018 г. № 332-ФЗ)

4.  Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 февраля 2018 г. № 332-ФЗ)

5.  Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1318 «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации» (с изм. и доп. от 25 июля 2014 г. № 529)

6.   Приказ Федеральной миграционной службы от 19 марта 2008 г. № 64 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации». (с изм. и доп. от 9 апреля 2008 г.)

 

Литература:

 

7.  Буренок Ф.В. О некоторых проблемах в деятельности участковых уполномоченных полиции, связанных с пребыванием трудовых мигрантов в жилом секторе городской инфраструктуры [Текст] // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. Хабаровск, 2012. № 2.С.11-19.

8.  Воронина О.В. О взаимодействии органов Федеральной миграционной службы России и участковых уполномоченных полиции в работе по пресечению нарушений правил миграционного учета иностранными гражданами [Текст] // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегод. всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти д.ю.н., проф., заслуж. деятеля науки РФ В.Д. Сорокина (22 марта 2012 г.): В 2 ч. Ч. 2. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2012. С. 180 - 182.

9.  Завьялов И.А. Преступления в сфере потребительского рынка, совершаемые мигрантами [Текст] // Миграционное право. 2012. № 3.С.22-29.

10.  Зуева А.С. О проведении XIII межвузовской научно-практической конференции курсантов, слушателей и студентов на тему: "Уголовно-правовые и экономические проблемы борьбы с экономическими преступлениями в условиях кризисов финансовых систем" [Текст] / А.С. Зуева, А.В. Михайлов // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 3.С.33-39.

11.  Морукова А.А. О некоторых вопросах взаимодействия Федеральной миграционной службы с органами внутренних дел [Текст] / А.А. Морукова, С.В. Калинина // Миграционное право. 2012. № 3.С.44-49.
6. Мотрович И.Д. Вопросы совершенствования деятельности участковых уполномоченных полиции в области индивидуальной профилактики правонарушений на современном этапе развития органов внутренних дел [Текст] // Законность и правопорядок в современном обществе: Сб. материалов III Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2018.-445с.

12.  Пересадина О.В. Профессионально-этический стандарт общения сотрудников органов внутренних дел с иностранными гражданами и лицами без гражданства [Текст] // Правоохранительные органы: теория и практика. Екатеринбург, 2013. № 1. С. 139 - 140.

13.  Садрисламов А.К. Обеспечение общественной безопасности - социальная функция участкового уполномоченного ОВД [Текст] / А.К. Садрисламов, Б.Х. Фаткуллин // Роль юридической общественности в решении проблем обеспечения национальной безопасности: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. Сибай: Изд-во ГУП РБ "СП", 2011.-358с.

14.  Сайфиева Ж.М. Контроль за пребыванием (проживанием) иностранных граждан и лиц без гражданства органами внутренних дел [Текст] // Научные исследования высшей школы: Сб. тез. докл. и сообщ. на итоговой науч.-практ. конф. (8 февр. 2011 г.). Тюмень: Изд-во Тюмен. юрид. ин-та МВД России, 2011. С. 20 - 22.

[1] Завьялов И.А. Преступления в сфере потребительского рынка, совершаемые мигрантами [Текст] // Миграционное право. 2012. № 3.С.22.

[2] Сайфиева Ж.М. Контроль за пребыванием (проживанием) иностранных граждан и лиц без гражданства органами внутренних дел [Текст] // Научные исследования высшей школы: Сб. тез. докл. и сообщ. на итоговой науч.-практ. конф. (8 февр. 2011 г.). Тюмень: Изд-во Тюмен. юрид. ин-та МВД России, 2011. С. 20.

[3] Буренок Ф.В. О некоторых проблемах в деятельности участковых уполномоченных полиции, связанных с пребыванием трудовых мигрантов в жилом секторе городской инфраструктуры [Текст] // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России. Хабаровск, 2012. № 2.С.11.

[4] Воронина О.В. О взаимодействии органов Федеральной миграционной службы России и участковых уполномоченных полиции в работе по пресечению нарушений правил миграционного учета иностранными гражданами [Текст] // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы ежегод. всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти д.ю.н., проф., заслуж. деятеля науки РФ В.Д. Сорокина (22 марта 2012 г.): В 2 ч. Ч. 2. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та МВД России, 2012. С. 180.